II SA/Ol 299/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Szczytno z dnia 28 lutego 2019 r. nr V/40/2019 w przedmiocie zmiany przyjętego Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 1 pkt 1) w zakresie słów: "albo realizuje obowiązek szkolny na terenie innej jednostki samorządu terytorialnego i zamieszkuje na terenie Gminy Szczytno"; 2/ w pozostałym zakresie oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Prokurator Rejonowy w Szczytnie (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Gminy Szczytno z dnia 28 lutego 2019 r., nr V/40/2019, w sprawie zmiany przyjętego Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") i art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1481 ze zm., dalej jako "u.s.o."), polegające na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie w § 1 pkt 1 uchwały, że o stypendium może ubiegać się uczeń zamieszkały na terenie Gminy Szczytno, co jest sprzeczne z ustawą o systemie oświaty i w sposób nieuprawniony zawęża krąg potencjalnych beneficjentów. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wniósł także o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Szczytno (dalej jako : "organ") wniosła o jej oddalenie, wskazując, że intencją zmiany brzmienia definicji ucznia uprawnionego do stypendium było nie ograniczenie zakresu podmiotowego, a doprecyzowanie, że stypendium przysługuje także uczniom uczęszczającym do szkół na terenie gminy miejskiej Szczytno. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na wniosek skarżącego, przy braku sprzeciwu organu, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r,. poz. 137) i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 14 a u.s.g. Zgodnie z tą regulacją do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Przepis ten ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Dla materii regulowanej zaskarżoną uchwałą ustawą szczególną jest ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a w szczególności art. 90t tej ustawy, również wskazany jako podstawa prawna podjęcia uchwały. Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały Rady Gminy Szczytno z dnia 28 września 2018 r., nr LIII/375/2018, w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży) upoważniał jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia regionalnych lub lokalnych programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (ust. 1 pkt 2) oraz, w przypadku przyjęcia takiego programu, do określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy, form i zakresów tej pomocy, w tym stypendiów dla uzdolnionych uczniów oraz trybu postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze (ust. 4). Załącznik do pierwotnej uchwały z 28 września 2018 r. w § 2 pkt 2 zawierał definicję ucznia, zgodnie z którą ilekroć w programie jest mowa o uczniu należy przez to rozumieć uczennicę lub ucznia szkoły, w której realizuje on obowiązek szkolny i zamieszkuje na terenie Gminy Szczytno. W chwili podjęcia tej uchwały art. 90t ust. 4 u.o.s. nie wskazywał, którzy uczniowie ze względu na miejsce pobierania nauki mogą być objęci programem. Brzmienie tego przepisu w owym czasie było następujące: "W przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze." Regulacją zawartą w art. 2 pkt 107 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 2245) zmieniono treść tego przepisu i uzyskał on brzmienie: "W przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze." Nastąpiło zatem doprecyzowanie kręgu beneficjentów programu poprzez wskazanie, że program ten dotyczy dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania. Zmiana weszła w życie z dniem 15 grudnia 2018 r. Zaskarżona uchwała z 28 lutego 2019 r. podjęta została już po zmianie treści art. 90t u.o.s. i jako akt prawa miejscowego, nie powinna wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w przepisie ustawowym. Tego rodzaju wada legislacyjna stanowi bowiem przypadek "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. Stwierdzić należy, że nowe brzmienie definicji ucznia, wprowadzone zaskarżoną uchwałą do uchwały z dnia 28 września 2018 r., zgodnie z którym przez pojęcie ucznia należy rozumieć uczennicę lub ucznia szkoły, w której pobiera naukę na terenie Gminy Szczytno albo realizuje obowiązek szkolny na terenie innej jednostki samorządu terytorialnego i zamieszkuje na terenie Gminy Szczytno, jest sprzeczne z obowiązującą normą zawartą w art.90t ust. 4 u.o.s. w zakresie tej części przepisu uchwały, która uprawnia do objęcia programem osoby realizujące obowiązek szkolny poza terenem Gminy Szczytno. Zasadny jest zatem zarzut Prokuratora co do naruszającego prawo zapisu § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim modyfikuje on przepis ustawowy. Modyfikacja ta zawarta jest w drugiej części zdania, rozpoczynającej się od spójnika "albo" i w tej części przepis ten istotnie narusza prawo. Natomiast pierwsza część zdania, definiująca ucznia jako uczennicę lub ucznia szkoły, w której pobiera naukę na terenie Gminy Szczytno, odpowiada zapisom ustawy i prawidłowo zmienia treść § 2 pkt 2 załącznika do uchwały z 28 września 2018 r. w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 1 w zakresie słów "albo realizuje obowiązek szkolny na terenie innej jednostki samorządu terytorialnego i zamieszkuje na terenie Gminy Szczytno", w pozostałej części oddalając skargę.