II SA/Ol 300/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie Statutu Gminy Lubomino stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § "[...]"załącznika zatytułowanego. W dniu 20 lutego 2003 r. Rada Gminy Lubomino podjęła uchwałę Nr II/9/2003 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Lubomino, stanowiącego załącznik do uchwały. W złożonej na tę uchwałę skardze Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o stwierdzenie nieważności § 27 ust. 2 załącznika do uchwały. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z § 27 ust. 2 Statutu Gminy Lubomino stałe komisje rady nie mogą liczyć więcej niż 7 członków, zaś komisja rewizyjna liczy 4 osoby, tym samym ogólny limit miejsc w komisjach Rady wynosi 25 osób przy 15 osobowym składzie Rady. Jednocześnie § 27 ust. 1 Statutu wprowadza zasadę, że radny może być członkiem nie więcej niż dwóch stałych komisji. W ocenie organu nadzoru, z analizy treści czterech uchwał Rady Gminy Lubomino z dnia 4 grudnia 2014 r., podjętych w sprawie wyboru składu osobowego poszczególnych Komisji Rady, tj.: Rewizyjnej (uchwała Nr II/3/2014), Budżetu i Finansów (uchwała Nr II/4/2014), Rolnictwa, Samorządu Terytorialnego i Inicjatyw Gospodarczych (uchwała Nr II/5/2014) oraz Kultury, Oświaty i Promocji Gminy (uchwała Nr II/6/2014) wynika, że wszystkie komisje Rady zostały w pełni obsadzone zgodnie z limitem wynikającym z § 27 ust. 2 Statutu: 11 radnych zasiada jednocześnie w 2 komisjach, 3 radnych jest członkami jednej komisji, natomiast jeden radny nie został wybrany do żadnej komisji, mimo sygnalizowanej chęci udziału w ich pracach. Zdaniem Wojewody, wynikające z § 27 ust. 2 Statutu ograniczenie limitu miejsc w komisjach stałych Rady jest nieprawidłowe, gdyż 25 miejsc jest niewystarczająca dla realizacji możliwości zapewnienia radnym zasiadania w 2 komisjach, zaś w przypadku jednego radnego uniemożliwia zasiadanie w jakiejkolwiek komisji, w związku z wyczerpaniem limitu miejsc. Wojewoda wskazał, że ograniczenie liczbowe składów komisji, ustalone uchwałą rady, nie narusza prawa, jeżeli bezpośrednio nie utrudnia wykonywania przez organy zadań publicznych gminy ani nie wyklucza radnym, jako reprezentantom gminy, możliwości udziału w pracach rady gminy i jej organów stosownie do ich obowiązku określonego w art. 24 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.). Zdaniem Wojewody, na zasadzie art. 21 ust. 1 i art. 24 tej ustawy rada gminy, dokonując wyboru składów komisji stałych winna, przy uwzględnieniu zasad demokratycznego obradowania i głosowania, zapewnić radnym w miarę jednakowe i równe warunki pracy w komisjach rady. Stwierdził, że postanowienia uchwał, które preferują przy ustalaniu składów osobowych komisji rady tylko określone grupy lub niektórych radnych pozbawiając innych możliwości aktywnego działania w komisji w ogóle, należy ocenić jako niezgodne z zasadą równości radnych jako reprezentantów mieszkańców gminy. Stosownie bowiem do art. 24 ustawy o samorządzie gminnym radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Wojewoda stwierdził, że radnemu nie może przysługiwać roszczenie dotyczące wyboru do konkretnej komisji rady, gdyż skład poszczególnych komisji zostaje ustalony w wyniku demokratycznego głosownia, lecz obowiązujący § 27 ust. 2 Statutu, ograniczający liczbę członków komisji, stanowi formalną barierę, przez którą możliwość wzięcia udziału w pracach komisji została niejako z góry zablokowana radnym zainteresowanym w podjęciu tej aktywności, dla których zabrakło miejsc wskutek wprowadzonego limitu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lubomino wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady Gminy ustalona liczba członków komisji zapewnia prawidłowe i sprawne funkcjonowanie komisji i nie mnoży zbędnie liczby osób w nich zasiadających. Ograniczenie liczbowe składów stałych komisji Rady nie utrudnia wykonywania zadań gminy i nie wyklucza radnym możliwości udziału w pracach rady i komisji. Rada Gminy wyjaśniła, że wyboru członków poszczególnych komisji dokonano spośród zgłoszonych kandydatów, z zastrzeżeniem art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 27 ust. 1 Statutu. Podniosła też, że na przestrzeni poszczególnych kadencji Rady były przypadki, że wszyscy radni byli członkami co najmniej jednej komisji rady lub niektórzy radni nie byli członkami żadnej z komisji stałych, mimo że ustalony Statutem limit ich członków nie był wyczerpany. Rada Gminy podniosła, że radny ma prawo, ale nie obowiązek bycia członkiem dowolnej liczby komisji rady gminy, zaś ustawowe prawo radnego do udziału w pracach komisji nie oznacza ani roszczenia radnego o wybór do preferowanej przez niego komisji, ani prawa do członkostwa w nieograniczonej liczbie komisji. Dodała, że Statut Gminy Lubomino nie określa liczby komisji, w której ma obowiązek zasiadać radny. Dla umożliwienia wszystkim radnym stanowiącego udziału w pracach komisji, a jednocześnie racjonalnej pracy tych komisji, w Statucie ograniczono do dwóch liczbę komisji, w których radny może zasiadać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponadto, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 4 u.s.g., rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. W posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu. Stosownie do art. 22 ust. 1 u.s.g., organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. W świetle zaś art. 24 u.s.g., radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Stosownie natomiast do § 27 ust. 2 Statutu Rady Gminy Lubomino stałe komisje rady nie mogą liczyć więcej niż 7 członków, zaś komisja rewizyjna liczy 4 osoby, zaś na mocy § 27 ust. 1 Statutu radny może być członkiem nie więcej niż dwóch stałych komisji. Zgodnie z § 31 Rada Gminy powołała następujące komisje stałe: Rewizyjną (uchwała Nr II/3/2014), Budżetu i Finansów (uchwała Nr II/4/2014), Rolnictwa, Samorządu Terytorialnego i Inicjatyw Gospodarczych (uchwała Nr II/5/2014) oraz Kultury, Oświaty i Promocji Gminy (uchwała Nr II/6/2014). Zasadny jest zarzut organu nadzoru, że ogólny limit miejsc komisjach Rady, wynoszący 25 osób przy 15 osobowym składzie Rady, nie zapewnia każdemu radnemu prawa do zasiadania w dwóch komisjach i jako taki jest nieprawidłowy. Aby bowiem zrealizować dyspozycję art. 24 w zw. z art. art. 22 ust. 1 i zapewnić radnym możliwość zasiadania w dwóch komisjach stałych, łączny limit miejsc we wszystkich komisjach stałych powinien wynieść 28 (zgodnie z art. 18a ust. 2 u.s.g. w komisji rewizyjnej nie może zasiadać przewodniczący i wiceprzewodniczący rady gminy). Tym samym, Rada Gminy założyła, że nie każdy radny nie będzie zasiadał w komisjach stałych, co jest sprzeczne z art. 24 u.s.g. obligującym radnego do udziału m.in. w pracach rady gminy i jej komisji. Należy przy tym odróżnić stworzenie radnemu prawnej możliwości uczestnictwa w pracach komisji od podjęcia uchwały rady gminy, w następstwie której nie dochodzi do wyboru konkretnego radnego do konkretnej komisji stałej, bądź jego osobista rezygnacja z kandydowania do składu komisji. Sąd podziela pogląd, że ograniczenie liczbowe składów komisji rady, ustalone uchwałą rady, nie narusza prawa, o ile bezpośrednio nie utrudnia wykonywania przez organy gminy zadań publicznych gminy, ani nie wyklucza radnym, jako reprezentantom gminy, możliwości udziału w pracach rady gminy i jej organów stosownie do ich obowiązku, określonego w art. 24 u.s.g. Tym samym, rada gminy, dokonując wyboru składów komisji stałych, winna - przy uwzględnieniu zasad demokratycznego obradowania i głosowania - zapewnić radnym w miarę jednakowe i równe warunki pracy w komisjach rady. Bezspornie również radny ma prawo, a nie obowiązek bycia członkiem dowolnej liczby komisji rady gminy, lecz prawo to nie może być ograniczone przez takie ukształtowanie składu ilościowego członków komisji, które z góry wyklucza możliwość uczestnictwa w jakiejkolwiek komisji. Ponadto należy podnieść, że stosownie do art. 18a ust. 2 u.s.g. w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Z cytowanego przepisu wynika wprost obowiązek rady gminy zagwarantowania, aby w składzie komisji rewizyjnej znaleźli się przedstawiciele wszystkich klubów działających w radzie. Ustalając zatem w zakwestionowanym przepisie § 27 ust. 2 Statutu liczbę 4 członków Komisji rewizyjnej Rada jednocześnie wprowadziła limit klubów, w których radni mogą zrzeszać się według określonych kryteriów społeczno-politycznych. Niewątpliwie rada gminy - z uwagi na fakt, że kluby radnych ściśle związane są z funkcjonowaniem rady - posiada kompetencję określenia zasad działania klubów radnych. Zasady te nie mogą jednak stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach. W § 27 ust. 2 Statutu Rada Gminy ściśle ustalając liczbę członków komisji rewizyjnej pośrednio ograniczyła liczbę klubów, które mogą tworzy radni Rady Gminy Lubomino. Powyższe narusza art. 23 u.s.g., który przyznaje radnym prawo tworzenia klubów i nie wprowadza w tej materii żadnych dodatkowych wymogów ani ograniczeń oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, który każdemu zapewnia wolność zrzeszania się, rozumianą jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.