II SA/Ol 304/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Parku Krajobrazowego na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 11 grudnia 2009 r. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego "[...]". Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. Park Krajobrazowy z siedzibą w K., wnosząc o jej uchylenie i wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu strona odwołująca się wskazała, że planowana inwestycja położona jest na terenie M. Parku Krajobrazowego oraz na obszarze Natura 2000 "Puszcza P.". Zarzuciła, że nie przeprowadzono procedury oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 "Puszcza P." odniesieniu do gatunków ptaków i ich siedlisk, natomiast teren działki wchodzi w skład rewiru żerowiskowego orlika krzykliwego, kani rudej i bociana czarnego. Podniesiono ponadto, że organ I instancji nie przeanalizował również wpływu przedmiotowej inwestycji na obszar "Ostoja P.", w szczególności na siedliska przyrodnicze i gatunki z załącznika do dyrektywy siedliskowej UE z 1992 r. Wojewoda W., w wyniku rozpatrzenia odwołania M. Parku Krajobrazowego, decyzją z dnia 24 lutego 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wywiódł, że art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. i wyłącza zastosowanie przepisu ogólnego. Wobec tego dla określenia podmiotów będących stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę istotne było określenie obszaru oddziaływania obiektu na podstawie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wnoszący odwołanie nie wskazał żadnej nieruchomości będącej w jego władaniu, której zagospodarowanie mogłoby być ograniczone przez przedmiotową inwestycję. Zdaniem Wojewody, obszar oddziaływania tej inwestycji ogranicza się do działki inwestora. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że toczące się postępowanie w sprawie zakwestionowania decyzji Burmistrza R. z dnia 24 października 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje bez wpływu na możliwość wzruszenia decyzji Starosty P. z dnia 1 grudnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę. Dopiero bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy mogłoby stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę. W złożonej skardze M. Park Krajobrazowy w K. zarzucił, że organ odwoławczy pominął, iż dyrektor parku krajobrazowego jest na podstawie art. 105 ust. 1 – 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zobowiązany do ochrony przyrody i walorów krajobrazowych na terenie podległego mu parku krajobrazowego i z tego tytułu posiada przymiot strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących inwestycji lokalizowanych na terenie Parku. Zdaniem skarżącego, w tej sytuacji przedsięwzięcie budowlane, lokalizowane na terenie Parku, nie pozostaje bez wpływu na jego sytuację. Powyższe uprawnia dyrektora parku do żądania podjęcia przez organ stosownych czynności i uzasadnia twierdzenie, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji, która ma być posadowiona na terenie Parku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Ponadto, w ramach kontroli legalności zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bierze tym samym z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej zwanej K.p.a., oraz art. 16 § 1 K.p.a., co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Przypomnieć należy, że warunkiem skuteczności wniesienia środka odwoławczego jest m.in. zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Stosownie bowiem do art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z powyższych przepisów wynika bezspornie, że odwołanie musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. lub w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 K.p.a.). Uchybienie ustawowego terminu powoduje bowiem bezskuteczność środka odwoławczego, czego następstwem jest ostateczność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rozpatrzenie zatem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z przymiotu trwałości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98, ONSA nr 1 z 1999 r., poz. 4). W przypadku zatem złożenia odwołania z uchybieniem terminu warunkiem koniecznym do jego rozpatrzenia jest uprzednie przywrócenie terminu przez właściwy organ, postanowieniem wydanym w trybie art. 59 § 1 i § 2 K.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że przywrócenie terminu jest możliwe wyłącznie na wniosek zainteresowanego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, s. 598). Podkreślenia również wymaga, że termin do wniesienia odwołania jest terminem zawitymi, a jego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną. W razie więc stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, organ drugiej instancji nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz - co do zasady - ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. Przepis ten przewiduje, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sytuacja taka zaistnieje, gdy wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniesienie natomiast po terminie odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu obliguje organ odwoławczy do rozstrzygnięcia kwestii przywrócenia terminu. Podnieść również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany jest pogląd, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przysługuje prawo do wniesienia odwołania, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a.), wnosi odwołanie w terminie, w jakim mogła wnieść strona, której jako ostatniej doręczono decyzję (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1351/99, LEX nr 78928, z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2258/98, LEX nr 46472 i z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt IV SA 2230/00). Zatem, podmioty, które kwestionują decyzję i chcą być uznane za strony postępowania, mogą złożyć odwołanie wyłącznie w terminie przewidzianym dla strony biorącej udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania podmiot uważający się za stronę postępowania może skutecznie bronić swoich racji tylko w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w razie wniesienia odwołania w postępowaniu odwoławczym. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji uznał, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku J.W. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, inwestorka jest jedyną stroną tego postępowania. W konsekwencji tego wydaną w tej sprawie decyzję z dnia 11 grudnia 2009 r. Starosta P. doręczył w dniu 30 grudnia 2009 r. pełnomocnikowi J.W. – P.O. Natomiast nie traktując M. Parku Krajobrazowego w K. za stronę postępowania administracyjnego organ I instancji przekazał temu podmiotowi swoją decyzję tylko do wiadomości. Skoro Park nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji w sprawie wydania pozwolenia na budowę, to termin do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w tej sprawie biegł od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzję Starosty P. doręczono pełnomocnikowi J.W. w dniu 30 grudnia 2009 r., wobec czego czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji zaczynał swój bieg od dnia 31 grudnia 2009 r. i upływał z dniem 13 stycznia 2010 r. Natomiast odwołanie Parku nadane zostało w placówce pocztowej w dniu 15 stycznia 2001 r. Oznacza to, że Wojewoda, wbrew powołanym wyżej przepisom, rozpoznał złożone przez Park odwołanie, pomimo upływu terminu do jego wniesienia przez stronę postępowania. Jak już wyżej wskazano, powyższe musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 16 K.p.a. i art. 129 § 2 K.p.a. Podkreślić należy, iż tylko w przypadku gdyby odwołanie Parku zostało wniesione w terminie przewidzianym dla strony postępowania lub z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu, który by został przywrócony, obowiązkiem organu odwoławczego byłoby zbadanie legitymacji procesowej Parku. W orzecznictwie sądowym dominuje bowiem pogląd, że występowanie po stronie odwołującego się interesu prawnego powinno być badane w toku postępowania odwoławczego, a negatywne ustalenia w tym względzie powinny skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999 r., z. 4, poz. 119 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1572/09, dostępny na stronie internetowej NSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, gdyż uznał, że byłoby to przedwczesne. Przystąpienie do oceny merytorycznej wymaga uprzedniego przesądzenia przez organ II instancji czy postępowanie odwoławcze zostało skutecznie wszczęte. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego jest dotknięta wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powoduje to konieczność stwierdzenia jej nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.