II SA/Ol 306/13

Dnia 4 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi J. G., G. L. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 4 października 2012 r. Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]", składającej się z: masztu o wysokości 59 m, anten zainstalowanych na maszcie, urządzeń sterujących u podstawy masztu i zalicznikowego przyłącza energii elektrycznej (z istniejącego budynku mieszkalnego "[...]") w miejscowości "[...]". Organ zaznaczył, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki o numerach: "[...]". Od tej decyzji odwołanie wnieśli G.L. i J.G. Zarzucili, że organ pierwszej instancji bezprawnie pozbawił ich prawa do udziału w postępowaniu, chociaż przysługuje im przymiot strony. W ocenie odwołujących się kwestionowana decyzja miała na celu obejście procedury planistycznej, w której uczestniczyliby mieszkańcy gminy, gdyż obowiązujący plan miejscowy nie przewiduje lokalizacji takiej inwestycji na przedmiotowej działce. Ponadto zarzucili, że wydana w sprawie decyzja nie mogła być uznana za decyzję administracyjną, gdyż nie powołano w niej podstawy prawnej. Ograniczono się bowiem do ogólnego wskazania planu miejscowego, bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej tego aktu. Decyzja nie została ponadto podpisana przez właściwy organ, gdyż podpis złożyła osoba działająca z upoważnienia Starosty wyłącznie na pierwszej stronie tego aktu, nie podpisano zaś strony, na której zawarto pouczenie i wymieniono podmioty, którym doręczono decyzję. Ponadto, na pierwszej stronie decyzji nie podano stron postępowania. Zdaniem odwołujących się, wnioskodawca nie mógł skutecznie złożyć wniosku, gdyż nie dysponował prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, skoro zapisy planu nie dopuszczają takiej inwestycji na tym terenie. W uzupełnieniu odwołania G.L. i J.G. podali m.in., że są właścicielami działki nr x oddalonej o ok. 50 m od działki, na której zlokalizowano sporną inwestycję. Realizacja tej inwestycji uniemożliwi im zagospodarowanie ich nieruchomości, gdyż nie będą mogli jej wykorzystać dla celów agroturystycznych. Zarzucili, że decyzja narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane i art. 87 Konstytucji RP. Podnieśli ponadto, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej narusza ich dobra osobiste i prawo do niezakłóconego widoku na las i niebo. Zarzucili też, że inwestor zawęził obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, które faktycznie są większe i obejmują ich działkę. Decyzją z dnia 12 lutego 2013 r. Wojewoda W. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), postępowanie odwoławcze skutecznie inicjować może jedynie strona postępowania. Rozpoznanie odwołania uzależnione więc zostało od ustalenia, że osobom, które je wniosły przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W ocenie organu odwołujący się nie wykazali jednak, że przysługuje im przymiot strony. Swój interes w sprawie wywiedli oni bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Natomiast przepis ten odnosi się do poszanowania interesów prawnych jedynie osób występujących w obszarze oddziaływania obiektu. W toku postępowania wyjaśniono, że działki odwołujących się nie znajdują się w tym obszarze, gdyż sporna inwestycja nie będzie na nie oddziaływać. Odwołujący się nie udokumentowali również, że posiadają prawo do władania nieruchomością, która w ich ocenie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Odnosząc się do zarzutu braku wiarygodności załączonego do projektu budowlanego rysunku nr 1 – "Przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych" i możliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomość odwołujących się, Wojewoda wskazał, że do projektu omyłkowo dołączono wydruk powyższego rysunku w formacie A4. Rysunek w poprawionym formacie A3 z zachowaną skalą przesłano do organu przy piśmie z dnia 23 stycznia 20123 r. Błędny format rysunku nie zmienił jednak zasięgu oddziaływania projektowanej stacji bazowej. Zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją żadna z działek skarżących nie znajduje się zasięgu pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, a zatem nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Uwzględniając powyższe Wojewoda stwierdził, że odwołujący się nie mogli być uznani za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustawodawca zawęził bowiem w tym przepisie krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów, dla których planowana inwestycja godzi w konkretne prawo do zagospodarowania nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie nie wykazano takich ograniczeń, w konsekwencji czego organ nie mógł ocenić słuszności zarzutów podnoszonych w odwołaniu. W złożonej skardze G.L. i J.G. powtórzyli zarzuty zawarte uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podnieśli ponadto, że organ odwoławczy nie przywołał w uzasadnieniu skarżonej decyzji prawidłowej treści pism kierowanych do skarżących i udzielanych przez nich odpowiedzi. Zarzucili, że nie zapewniono im prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie skarżących organy obu instancji bezzasadnie opierając się na dokumentach przedłożonych przez inwestora, nieprawidłowo uznały, że skarżącym nie przysługuje interes prawny w sprawie. Ponadto podnieśli, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów merytorycznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z masztu (o wys. 59 m), anten zainstalowanych na maszcie, urządzeń sterujących u podstawy masztu i zalicznikowego przyłącza energii elektrycznej (z budynku na działce "[...]") w miejscowości "[...]". Przypomnienia wymaga, że postępowanie przed organem odwoławczym składa się z fazy wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy obowiązany jest ustalić istnienie przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Przesłanką taką jest m.in. wniesienie środka zaskarżenia (odwołania, zażalenia) przez uprawniony podmiot. Przed rozpoznaniem odwołania niezbędne więc było dokonanie ustaleń pozwalających na zbadanie legitymacji procesowej podmiotów wnoszących ten środek zaskarżenia. Kwestia prawa do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę została uregulowana w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Legalna definicja pojęcia obszaru oddziaływania obiektu zawarta została w art. 3 pkt 20 powołanej ustawy, zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Prawidłowo więc wskazano w zaskarżonej decyzji, że krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę został ograniczony wyłącznie do podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, a ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Wobec powyższego, prawidłowe ustalenie, komu przysługuje przymiot strony w konkretnym postępowaniu w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę musi być poprzedzone ustaleniem obszaru oddziaływania danej inwestycji, wyznaczonego z uwzględnieniem rodzaju i charakterystyki tej inwestycji w świetle przepisów odrębnych. Rozpoznanie odwołania skarżących należało zatem poprzedzić analizą czy legitymują się oni prawem własności, użytkowania wieczystego lub są zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji i czy inwestycja ta narusza ich uzasadnione interesy prawne. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcę) nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co tym samym jest związane z naruszeniem jego interesu prawnego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 198/10). Skarżący są właścicielami działek nr x i nr xx. Przedmiotowa stacja bazowa, składająca się m.in. z anten nadawczo-odbiorczych pracujących w pasmach: UMTS2100, GSM900 i UMTS900, w trzech sektorach, skierowanych na azymuty 0°, 120° i 230°, posadowiona ma być na działce nr "[...]". Jak wynika ze sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych "[...]" z dnia 14 stycznia 2013 r. oraz dokumentacji technicznej dotyczącej kwalifikacji przedsięwzięcia z kwietnia 2012 r., dla anten sektorowych pracujących w paśmie UMTS2100, których równoważna moc promieniowana izotropowo EIRP wyznaczonej dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 5000 W i nie więcej niż 10.000 W, dla minimalnych i maksymalnych pochyleń wiązek anten nie występują miejsca dostępne dla ludności w odległości do 200 m od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania. Podobnie, dla anten sektorowych pracujących w paśmie GSM900 i UMTS900, dla których równoważna moc promieniowana izotropowo EIRP wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000W a nie więcej niż 5000 W, dla minimalnych i maksymalnych pochyleń wiązek anten nie występują miejsca dostępne dla ludności w odległości do 150 m od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania. Dodać należy, że promień obszaru pól elektromagnetycznych emitowanych przez te anteny o poziomach wyższych niż dopuszczalne przy odchyleniach minimalnych wyniesie 96,1 m (zasięg sumaryczny), zaś przy odchyleniach maksymalnych 94,2 m (zasięg sumaryczny) od stacji bazowej. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym załączonych przez skarżących, wynika zaś, że ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, który ogranicza się do działek o numerach: "[...]". Jak podali skarżących w piśmie z dnia 14 stycznia 2013 r. działka nr x znajduje się ok. 300 m od nieruchomości objętych wnioskiem inwestora, natomiast działka nr xx znajduje się wprawdzie bliżej spornej inwestycji, lecz również leży poza zasięgiem oddziaływania spornej inwestycji, co wynika z zestawienia znajdujących się w aktach sprawy map (wyciągu z planu zagospodarowania przestrzennego i mapy określającej przewidywane obszary pól elektromagnetycznych. Dodać należy, że skarżący nie zakwestionowali skutecznie prawidłowości sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych z dnia 14 stycznia 2013 r. oraz dokumentacji technicznej dotyczącej kwalifikacji przedsięwzięcia z kwietnia 2012 r., które to dokumenty stanowiły podstawę do ustalenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy po ustaleniu, że skarżący nie mają interesu prawnego w sprawie, umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Okoliczność braku interesu prawnego odwołujących się w sprawie powoduje, że organ odwoławczy nie mógł rozpoznać i ustosunkować się do zarzutów podniesionych wobec decyzji organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.