II SA/Ol 31/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi C. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej warunki zabudowy oddala skargę. Postanowieniem z 13 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – k.p.a.), po rozpatrzeniu - na wniosek C. B. (reprezentowanej przez pełnomocnika) - sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 7 sierpnia 2023 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 lipca 2021 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Zastępcę Wójta, przenoszącej warunki decyzji ostatecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. udzielonej P. P. na rzecz J. U. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wójt Gminy decyzją z dnia 12 czerwca 2018 r. ustalił na rzecz P. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], obręb S., gmina E. Następnie, decyzją z dnia 8 lipca 2021 r. Wójt Gminy orzekł o przeniesieniu praw do w/w decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz J. U. Z kolei decyzją z dnia 25 października 2022 r. Wójt Gminy, zmienił w/w decyzję z dnia 12 czerwca 2018 r. w punkcie 6 lit. f), dotyczącym odprowadzania ścieków sanitarnych. C. B. (skarżąca) w dniu 17 kwietnia 2023 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji przenoszącej decyzję o warunkach zabudowy. Pełnomocnik podał, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jedynym adresatem decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej może być rolnik indywidualny, a uprawnienia wynikające z tej decyzji mogą zostać przeniesione na inny podmiot pod warunkiem, że również będzie posiadał status rolnika indywidualnego. W przeciwnym razie przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej na inny podmiot, nieposiadający statusu rolnika, będzie zmierzało do obejścia przepisów ustawy, gdyż inwestor nieposiadający statusu rolnika indywidualnego nie może realizować zabudowy zagrodowej. Kolegium postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2023 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 lipca 2021 r. przenoszącej warunki decyzji ostatecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. udzielonej P. P. na rzecz J. U. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że C. B. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 8 lipca 2021 r. Podniosło przy tym, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Pełnomocnik skarżącej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że skarżąca posiada interes prawny, od którego zależy legitymacja "procesowa" do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Podniósł, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu na działce nr [...] i swój interes opiera na art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (k.c.). W uzasadnieniu postanowienia z 13 listopada 2023 r. Kolegium podniosło, że art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast art. 61 a § 1 k.p.a. wskazuje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka występuje w niniejszej sprawie). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w przedmiotowym trybie jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z powyższego wynika, że złożenie wniosku obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym taki wniosek kwalifikuje się merytorycznego rozpoznania. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni w piśmie z dnia 12 kwietnia 2023 r. (data wpływu: 17 kwietnia 2023 r.) wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy przenoszącej na rzecz J. U. decyzję o warunkach zabudowy z dnia 12 czerwca 2018 r. Przedmiotowa decyzja została skierowana jedynie do P. P. i J. U. C. B. nie otrzymała przedmiotowej decyzji z dnia 8 lipca 2021 r. Zgodnie z art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – u.p.z.p.) - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. 8 lipca 2021 r. - organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. We wskazanym przepisie nałożony został na organ, który wydał decyzję, obowiązek przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innego podmiotu. Może to nastąpić w przypadku spełnienia określonych warunków. Warunkami koniecznymi, które muszą wystąpić łącznie, są: zgoda strony, która jest adresatem decyzji (wnioskodawcą) na przeniesienie jej na wskazany podmiot oraz akceptacja ze strony podmiotu, który ma się stać nowym adresatem decyzji, wyrażona dla wszystkich warunków zawartych w decyzji. Treść merytoryczna przeniesionej decyzji jest więc identyczna, zawiera te same warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 54 u.p.z.p. Następuje tylko zmiana podmiotowa. Cytowany przepis wprost wskazuje, kto jest stroną postępowania o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Wyklucza więc skarżącą z kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ skarżąca nie jest żadnym z podmiotów, pomiędzy którymi dokonano przeniesienia. Zarzut skargi naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie jest więc trafny. Mając na względzie powyższe, C. B. nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej przeniesienia na rzecz J. U. decyzji o warunkach zabudowy wydanej na rzecz P. P. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na postanowienie Kolegium z 13 listopada 2023 r. pełnomocnik C. B. (skarżąca) zarzucił mu naruszenie: - art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie przez organ administracji publicznej, czy działka skarżącej nr [...] leży w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy było to konieczne w celu ustalenia stron w niniejszym postępowaniu, - § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie przez organ administracji publicznej wpływu lokalizacji projektowanego budynku na działce nr [...] na możliwość zabudowy na działce skarżącej, - art. 63 ust. 5 u.p.z.p. poprzez zastosowanie i uznanie przez organ administracji publicznej, że do ustalenia kręgu stron sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 8 lipca 2021 r. przenoszącej na rzecz J. U. decyzję o warunkach zabudowy z dnia 12 czerwca 2018 r. należy stosować pomocniczo ten przepis, podczas gdy w ocenie skarżącej należy stosować ogólne zasady określone w art. 28 k.p.a., - art. 28 k.p.a. poprzez niezastosowanie, skutkujące uznaniem, że skarżąca nie jest stroną w niniejszym postępowaniu, pomimo iż posiada interes prawny na podstawie art. 140 i 144 k.c., - art. 140 k.c. i art. 144 k.c. poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów przez organ administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżąca wskazywała na swój interes prawny wynikający z konieczności ochrony przysługującego jej prawa własności do działki nr [...], - art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania z uwagi na uznanie, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu, podczas gdy skarżąca posiada przymiot strony, - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i nieuznanie przez organ I instancji skarżącej za stronę postępowania, podczas gdy nieruchomość nr ewidencyjny [...], bezpośrednio graniczy z działką nr [...] od strony inwestycji, objętej zaskarżonym pozwoleniem, a obiekt, na którego budowę uzyskał pozwolenie J. U., ogranicza dostęp naturalnego światła do nieruchomości skarżącej oraz przysłania widok, wobec czego pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu, - art. 156 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie przez organ administracyjny czynności z urzędu, w sytuacji, gdy decyzja Wójta Gminy z dnia 8 lipca 2021 r. przenosząca na rzecz J. U. decyzję o warunkach zabudowy z dnia 12 czerwca 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa - przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy zagrodowej może nastąpić wyłącznie na podmiot, który może uzyskać decyzję o warunkach zabudowy zagrodowej, tj. na rolnika. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji publicznej, ewentualnie w razie stwierdzenia spełnienia przesłanek z art. 156 k.p.a. - stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 8 lipca 2021 r. przenoszącej na rzecz J. U. decyzję z dnia 12 czerwca 2018 r. o warunkach zabudowy zagrodowej dla działki nr [...], obręb S., lub decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy zagrodowej dla działki nr [...], obręb S., na rzecz J. U., W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, a także postanowienie je poprzedzające, nie naruszają przepisów prawa. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z 7 sierpnia 2023 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 lipca 2021 r. przenoszącej warunki decyzji ostatecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. Zatem istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania W przedmiotowej sprawie, należy mieć na względzie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. zd. 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem - stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Przepis ten wprost wskazuje, kto jest stroną postępowania o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten, co prawda nie znajduje wprost zastosowania do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej decyzje o warunkach zabudowy, to jednakże może służyć ustaleniu posiłkowo, czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu nadzwyczajnym. W przedmiotowej sprawie zauważyć należy, iż decyzja o przeniesieniu decyzji kształtuje prawa i obowiązki wyłącznie dwóch podmiotów, tj. podmiotów, między którymi dokonywane jest przeniesienie. Decyzja przenosząca nie zmienia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Z tych względów decyzja taka, jak słusznie uznał organ, nie oddziałuje na prawa i obowiązki innych podmiotów, nawet jeżeli przysługiwał im status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji, wywoła skutki wyłącznie w sferze praw i obowiązków podmiotów, między którymi nastąpiło przeniesienie decyzji, a nie skarżącej. Z powyższych względów, stanowisko organu, że skarżącej nie przysługuje w przedmiotowym postępowaniu status strony, uznać należy za prawidłowe. Treść unormowania art. 63 ust. 5 u.p.z.p. wyklucza więc skarżącą z kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ skarżąca nie jest żadnym z podmiotów, pomiędzy którymi dokonano przeniesienia. Zarzut skargi naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie jest więc trafny (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2074/15, www.orzecznia.nsa.gov.pl - CBOSA). Podmiot, na który została przeniesiona decyzja, staje się nowym adresatem decyzji akceptującym wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Podmioty wnioskujące o przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy same kształtują więc treść zgłoszonego żądania, a treść wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 9 stycznia 2019 r. (sygn. II OSK 539/18, CBOSA), art. 63 ust. 5 u.p.z.p., który jest przepisem szczególnym w stosunku od art. 28 k.p.a., ogranicza krąg stron postępowania o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy do podmiotów, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Decyzja zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. również jest decyzją wydaną w przedmiocie warunków zabudowy. Brak jest podstaw do przyjęcia, że takiej decyzji zmieniającej nie można przenieść na inny podmiot. Ograniczenie kręgu stron przewidziane w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. oznacza, że inny podmiot, oprócz podmiotów, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu samego przeniesienia decyzji. Decyzja o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy kształtuje prawa i obowiązki wyłącznie dwóch podmiotów, między którymi dokonywane jest przeniesienie. Decyzja przenosząca nie zmienia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy (...) Art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie znajduje wprost zastosowania do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej decyzję o warunkach zabudowy. Trudno się bowiem doszukać źródła interesu prawnego innego podmiotu w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy poza podmiotami, między którymi ma być dokonane przeniesienie takiej decyzji". Z powyżej wywiedzionych względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, że Kolegium wyczerpująco w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 k.p.a. zbadało istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. Rozstrzygając sprawę oparło się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonało jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniło swoje stanowisko w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.