II SA/Ol 315/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Z. Ślusarczyk (spr.) Sędzia WSA T. Lipiński Asesor WSA K. Matczak Protokolant K. Hrymowicz po rozpoznaniu w dniu 10.12.2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. G. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie ustalenia czynszu za lokal użytkowy postanawia odrzucić skargę. Wójt Gminy K. wydał dnia 27 listopada 2003 r. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) zarządzenie nr "[...]" w sprawie ustalenia miesięcznego czynszu za lokal użytkowy położony w budynku nr 61 na parterze z prawej strony korytarza przeznaczony na świadczenie usług nieuciążliwych. Ustalił w nim czynsz za ten lokal w wysokości 590 zł miesięcznie począwszy od l stycznia 2004 r. a wykonanie zarządzenia powierzył kierownikowi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. B. G. wniosła na podstawie art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym skargę na powyższe zarządzenie Wójta Gminy K., zarzucając mu naruszenie prawa tj. przepisów ustawy o samorządzie gminnym, żądała uchylenia tego zarządzenia lub stwierdzenia bezskuteczności tej czynności. W uzasadnieniu skargi podała, że: zaskarżone zarządzenie zaskutkowało aneksem do umowy najmu lokalu użytkowego zajmowanego przez skarżącą w części dotyczącej wysokości czynszu tego najmu. Skarżąca pismem z dnia 14 stycznia 2004 r. skierowanym do aneksującego poprosiła o doręczenie zarządzenia nr "[...]". W dniu 27 lutego 2004 r. wezwała Wójta Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa i jej interesu prawnego. Wójt pozostawał w przewidzianym do udzielenia odpowiedzi terminie l miesiąca w bezczynności. W dniu 7 kwietnia 2004 r. skierowała do niego pismo z wnioskiem o poinformowanie jej o przysługujących jej w tej sprawie środkach prawnych. W dalszej części skargi B. G. wskazała, że posiada interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia, bowiem przekłada się ono bezpośrednio na jej materialny i finansowy interes, jako, że jest najemcą lokalu wskazanego w zarządzeniu i prowadzi w nim praktykę stomatologiczną. Zdaniem skarżącej Wójt Gminy ma pełną swobodę i dowolność w gospodarowaniu mieniem komunalnym, o ile nie ograniczają tego przepisy prawa (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). W tym przypadku takie ograniczenie zawarte jest w art. 18 ust. 2 pkt 9a tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, określenie zasad najmu na okres dłuższy niż 3 lata należy do wyłącznych uprawnień rady nie wójta. Skarżąca ma umowę zawartą na 12 lat. Rada nie przekazała Wójtowi w tym zakresie żadnych uprawnień. W ocenie skarżącej Wójt dokonał podwyżki czynszu zarządzeniem, a tego rodzaju forma aktu prawnego nie jest przewidziana dla regulowania materii cywilnoprawnej. Zarządzenia Wójt wydaje tylko w przypadkach przewidzianych ustawą, a ta nie przewiduje wydawania zarządzenia w przedmiocie podwyżki czynszu najmu. Wobec tego zarządzenie regulujące stosunki cywilnoprawne jest aktem nie mającym podstawy prawnej, tym samym jest nieważne albo co najmniej bezskuteczne. Skarżąca zauważyła też trudności jakie pojawiają się przy ocenie charakteru prawnego zaskarżonego zarządzenia, w szczególności dla ustalenia, czy regulowana materia tym zarządzeniem mieści się w zakresie "administracji publicznej". Aczkolwiek zarządzenie to zostało wymierzone skutkiem wprost w określoną osobę, czyli skarżącą, to treść jego została tak skonstruowana z której mogłoby wynikać, że dotyczy każdoczesnego najemcy przedmiotowego lokalu. Istnieją ewidentne niejasności jakie stosunki reguluje owe zarządzenie, czy stosunek indywidualny skarżącej ( co nie może być regulowane aktem administracyjnym), czy tez stosunek prawny dotyczący każdoczesnego najemcy tego lokalu, co mogłoby Stanowić materię administracji publicznej czyli aktu ustanawiającego powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Dlatego według skarżącej konieczna jest analiza takich elementów jak sposób wdrożenia zarządzenia, jego formy, użytych z nim zwrotów. Ma to znaczenie dla ustalenia właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Wreszcie skarżąca podaje, że nie skarży wysokości czynszu, bo jest to sfera postępowania przez sądem powszechnym, ale skarży wadliwość aktu prawnego, gdyż przewiduje, że będzie nadal nękana i dręczona przez Wójta tego typu posunięciami. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie ewentualnie jej odrzucenie. Wskazał, że skarżąca nie ma interesu prawnego jako skarżąca w sprawie ponieważ umowa najmu lokalu użytkowego została zawarta pomiędzy Zakładem Gospodarki Komunalnej w K. a skarżącą, a więc jest to umowa cywilnoprawna. Podwyżka czynszu za ten lokal miała być dokonana poprzez zmianę umowy najmu w części dotyczącej wysokości czynszu aneksem do umowy najmu z uwagi na bark podpisu przez skarżącą aneksu, korzysta ona z niezmienionych warunków umowy najmu, a więc nie ma interesu prawnego do kwestionowania zarządzenia Wójta Gminy K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie bezspornym jest, że skarżąca dnia 21 listopada 2001 r. zawarła z Gminą K. umowę najmu lokalu użytkowego położonego w K., którego dotyczy zaskarżone zarządzenie. Umowa ta zawarta jest na 12 lat, ustalono w niej wysokość czynszu i możliwość jego zmiany przez wynajmującą gminę bez wskazania w jakich okolicznościach może to nastąpić, przy czym odwołano się w tym zakresie do przepisów Kodeksu Cywilnego. Skarżąca swoją skargę wniosła na podstawie art. 101 ust. l ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stanowi on, że "każdy , czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia- zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego. Jak to już zauważyła skarżąca w skardze istotnym w sprawie jest ustalenie charakteru prawnego zaskarżonego zarządzenia, bowiem przesądzi to o dopuszczalności wniesienia skargi na to zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści art. 101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż zaskarżyć można jedynie zarządzenie z zakresu administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczące spraw majątkowych tych samorządów mogą mieć charakter spraw z zakresu administracji publicznej bądź nie mieć takiego charakteru. Dlatego oceniając charakter prawny tych aktów należy uwzględnić ich cel, pozycję adresata i sposób jego oznaczenia, podstawę prawną i sposób jego podjęcia oraz czy został on opublikowany. Aczkolwiek użyte w zarządzeniu zwroty "zarządzam", "ustalam" sugerują, że jest to akt władczy pochodzący od organu administracji publicznej czyli regulujący stosunki z zakresu administracji publicznej, to już sama podstawa prawna w oparciu o którą wydano zarządzenie (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym - do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym) wskazuje na regulację cywilnoprawną. Choć skarżąca nie została w zarządzeniu wymieniona z imienia i nazwiska, a treść jego została tak skonstruowana, że mogłoby ono dotyczyć każdoczesnego najemcy lokalu, to na dzień wydania zarządzenia dotyczyło ono wyłącznie skarżącej ponieważ w zarządzeniu wskazano tylko jeden lokal, a najemcą tego lokalu jest tylko skarżąca. Można zatem uznać, że adresat zarządzenia (jeden- skarżąca) został wystarczająco zindywidualizowany aby przyjąć, że zarządzenie reguluje stosunek prawny indywidualny skarżącej, co jak słusznie zauważyła skarżąca- nie może on być regulowany aktem administracyjnym. O cywilnoprawnym charakterze zarządzenia świadczy też jego cel polegający na jednostronnym ustaleniu wysokości miesięcznego czynszu, a nie ustaleniu zasad jego ponoszenia (czynszu). Bez znaczenia jest tu to, czy zarządzenie to może być skuteczne, istotnym bowiem jest to, że dotyczy ono zmiany uregulowań zawartych w umowie cywilnoprawnej, a działanie o takim charakterze nie stanowi zewnętrznej postaci sprawowania administracji publicznej. Dodatkowym argumentem przemawiającym przeciwko uznaniu zaskarżonego zarządzenia za akt z zakresu administracji publicznej jest fakt (bezsporny) nieopublikowania go. Reasumując nie sposób przyjąć, że zaskarżone zarządzenie jest aktem generalnym z zakresu administracji publicznej zaskarżalnym do sądu administracyjnego, bowiem reguluje on stosunek cywilnoprawny gminy i skarżącej, a jego skuteczność może być oceniana przez sąd powszechny w sprawie z powództwa opartego na przepisie art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego, przy czym zauważyć należy, że bezskuteczności tego zarządzenia Wójt Gminy K. nie kwestionuje. Z uwagi na powyższe Sąd uznał skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § l pkt l ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 1270) ją odrzucił. \