II SA/Ol 315/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] przez Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], na podstawie art. 17, art. 20, art. 23 ust. 1-4, ust. 4aa, ust. 5a-5c, art. 24, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako: u.ś.r.), odmówiono A. K. (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – L. K. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ podał, że matka wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, ale nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Wskazano, że ze względu na stan zdrowia, matka wnioskodawcy jest niezdolna do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego, kontaktów ze środowiskiem i dbania o własne potrzeby. Podano, że wnioskodawca jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, mieszka razem z matką i - jak oświadczył - opiekuje się nią od stycznia 2020 r., a opieka ta uniemożliwia mu podjęcie stałej pracy. Organ ustalił, że w okresach od 22 marca 2021 r. do 1 kwietnia 2021 r., od 8 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. oraz od 27 czerwca 2023 r. do 27 września 2023 r. wnioskodawca wykonywał prace zarobkowe w formie umów zlecenia i w tym czasie opiekę nad matką sprawowała jego siostra. Organ I instancji uznał, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż zgodnie z tym przepisem wnioskowane świadczenie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, a w niniejszej sprawie nie da się ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) i podnosząc, że sprawuje nad matką opiekę całościową. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty w ten sposób, że przyznało wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym – matką L. K. od 28 września 2023 r. na czas nieoznaczony. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazany przez organ I instancji przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Podano, że wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucją RP. Zatem organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką, która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i która ze względu na liczne choroby, w tym chorobę Alzheimera, nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w środowisku i wymaga pomocy przy podstawowych czynnościach życia codziennego. Sprawowana opieka ma charakter stały i ciągły, a zakres tej opieki uniemożliwia podjęcia zatrudnienia. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że stronie należy przyznać wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne od 28 września 2023 r., bowiem -jak ustalono - wnioskodawca w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką zaprzestał wykonywania pracy zarobkowej 27 września 2023 r. Wnioskodawca zaskarżył powyższą decyzję w części określającej datę początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, niewywiązanie się przez organ z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz czynienie ustaleń sprzecznych z zasadą swobodnej oceny dowodów w tym błędne ustalenie, że skarżący zaprzestał wykonywania pracy od 27 września 2023 r., podczas gdy skarżący faktycznie zaprzestał pracę i sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką od co najmniej od marca 2020 r. Pominięcie okoliczności wskazanych przez skarżącego w zakresie daty początkowej rozpoczęcia sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nieuwzględnienie faktu, że już przed orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności skarżący sprawował opiekę nad matką; - art. 8 i 9 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób godzący w zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez brak kierowania się przez organy administracji publicznej zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz poprzez brak należytego czuwania przez organy administracji publicznej nad tym, aby strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (w szczególności z uwagi na fakt, że skarżący w toku dotychczasowego postępowania występował samodzielnie i nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika). - art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia w marcu 2021 r. oraz że rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego przez 2022 r. nie pozostawało w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, podczas gdy taki związek między wskazanymi okolicznościami istniał i znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 4 marca 2021 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że praca świadczona w okresach podanych przez ZUS była jedynie pracą dorywczą, niezbędną do zdobycia środków do życia. Wskazano, że były to trzy krótkie okresy i w tym czasie w opiece nad matką skarżącemu pomagała mu siostra. Wobec powyższego datą początkową uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego powinien być 4 marca 2021r., czyli data powstania niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że ustawodawca zastrzega konieczność rezygnacji z jakiegokolwiek zatrudnienia w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie przewiduje od tej zasady wyjątków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przy czym w myśl art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W związku z tym, pomimo zaskarżenia decyzji jedynie w części dotyczącej daty początkowej przyznanego świadczenia, Sąd zobowiązany był do dokonania jej całościowej kontroli. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Regulacja ta stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem, jak słusznie wskazało Kolegium, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżący jako syn osoby wymagającej opieki bezsprzecznie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z przedłożonego orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. z [...] r. wydanego na stałe wynika, że matka skarżącego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 marca 2021 r. Matka skarżącego, u której zdiagnozowano między innymi chorobę Alzheimera, niewątpliwie wymaga nadzoru i opieki osób trzecich, gdyż jest niezdolna do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego i dbania o własne potrzeby. Opiekę tę sprawuje skarżący, który mieszka z matką i pomaga jej przy wszystkich podstawowych czynnościach dnia codziennego. Kolegium ustaliło także, że w sprawie nie występują negatywne przesłanki uniemożliwiające przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W świetle powyższych okoliczności należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zakres sprawowanej nad niepełnosprawną matką opieki wymaga ciągłego i nieprzerwanego zaangażowania skarżącego, co tym samym wyklucza możliwość podjęcia przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawidłowo zatem Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym - matką - od 28 września 2023 r. na czas nieoznaczony. Odnosząc się do kwestii daty początkowej przyznanego świadczenia stwierdzić należy, że została ona ustalona prawidłowo. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jednocześnie, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a u.ś.r.). Zatem zasadą jest, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Natomiast możliwość przyznania świadczenia począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stanowi regulację wyjątkową. Skorzystanie z dobrodziejstwa tego unormowania jest obwarowane nie tylko wystąpieniem przez osobę ubiegającą się oświadczenie ze stosownym wnioskiem do organu pomocowego o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności w ściśle określonym terminie, tj. w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ale także spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r., do których zalicza się niepodejmowanie zatrudnienia lub faktyczna rezygnacja z wykonywanej dotychczas pracy, jeżeli takie działanie ma na celu sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1141/20, dostępny na CBOSA). Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w ciągu 3 miesięcy od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, gdyż orzeczenie zostało wydane [...] r., a wniosek został złożony w dniu 20 listopada 2023 r. Jednakże w okresie od złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, tj. od 4 marca 2021 r. skarżący podejmował krótkotrwałe zatrudnienie, a ostatni okres wykonywania pracy zarobkowej skarżącego miał miejsce od 27 czerwca 2023 r. do 27 września 2023 r. Skarżący okoliczności tej nie kwestionuje wskazując jedynie, że była to praca dorywcza, którą podjął w celu uzyskania środków niezbędnych do życia. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 22 u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Nie ma zatem znaczenia fakt, że praca, którą wykonywał skarżący miała charakter pracy dorywczej. Skoro bowiem skarżący był w stanie podjąć pracę, choćby przez krótki okres i na umowę zlecenia, to nie można uznać, że sprawowana w tym czasie opieka nad matką uniemożliwiała mu podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym nie była spełniona, określona w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Podkreślić bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, dostępny w CBOSA). Ponadto w tych okolicznościach przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tak jak żąda tego skarżący, tj. od 4 marca 2021 r., musiałoby obejmować także okresy, w których był zatrudniony, co jest w świetle powołanych wyżej przepisów niedopuszczalne. Nie ma bowiem możliwości jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i wynagrodzenia za pracę. Zasadnie uznał zatem organ odwoławczy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wnioskowane przez skarżącego świadczenie pielęgnacyjne należało przyznać od dnia następnego po ostatnim ustalonym dniu zatrudnienia, tj. od 28 września 2023 r. W związku z tym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.