II SA/Ol 319/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Ł. J. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Ł. J. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz skarżącego Ł. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego. Decyzją z dnia "[...]", wydaną w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego Starosta - na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.) - uchylił decyzję ostateczną z dnia "[...]", wydaną na rzecz L. J. W punkcie 2 decyzji starosta odmówił wydania pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o taras, wykonanie otworu drzwiowego w istniejącym otworze okiennym oraz rozbudowę istniejących schodów zewnętrznych. W uzasadnieniu wskazano, że zdaniem organu w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ J. J., działająca jako pełnomocnik skarżącego, dołączyła do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z oświadczenia tego wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, na której mają zostać wykonane roboty budowlane. L. J. jest właścicielem lokalu mieszkalnego, ale zapisy księgi wieczystej mówią, że przedmiotowa działka jest współwłasnością skarżącego, Gminy A i T. M. W tej sytuacji inwestor powinien uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych, której nie uzyska, bo pismem z dnia 18 listopada 2018 r. T. M. oświadczyła, że nie wyraża zgody na wykonanie robót budowlanych. W tej sytuacji decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o fałszywe dowody, a fałszywość złożonego przez pełnomocnika inwestora oświadczenia jest oczywista i bezsporna. Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł skarżący zarzucając naruszenie przepisów k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania, w sytuacji, gdy organ wydający decyzję ostateczną znał wszystkie fakty i okoliczności sprawy, a pozostali współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości brali czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Tym samym naruszono zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uchylenia decyzji z dnia "[...]". Organ odwoławczy uchylił natomiast decyzję starosty w części zawartej w pkt 2, tj. odmowy wydania pozwolenia na budowę i w tym zakresie umorzył postępowanie. W uzasadnieniu podano, że w sprawie zaistniała przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Skarżący jest współwłaścicielem działki nr "[...]" i właścicielem znajdującego się na niej mieszkania. Roboty budowlane określone w pozwoleniu na budowę z dnia "[...]" dotyczyły nieruchomości wspólnej, nie zaś jedynie mieszkania inwestora. Współwłaścicielka nieruchomości poinformowała organ, że nie wyraża zgody na realizację robót objętych pozwoleniem na budowę. W postanowieniu o umorzeniu śledztwa z dnia 25 października 2012 r. nie stwierdzono popełnienia przestępstwa, ale wskazano, że pełnomocnik inwestora nieświadomie poświadczyła nieprawdę. Natomiast w piśmie z dnia 25 października 2018 r. prokurator stwierdził, że starosta ma możliwość, a wręcz obowiązek zainicjowania procedury wznowienia postępowania z urzędu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ I instancji w ocenie wojewody nieprawidłowo orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu musi powodować wszczęcie procedury naprawczej w odrębnym postępowaniu. Na powyższą decyzję skargę wywiódł pełnomocnik L. J., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: - art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe nieuwzględnienie odwołania, wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy; - art. 6, 8 i 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; - art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie; - art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przedstawione dowody na podstawie których ustalono dla sprawy istotne okoliczności faktycznie okazały się fałszywe, natomiast organ wydający ostateczną decyzję znał wszystkie fakty i okoliczności w momencie wydawania tej decyzji oraz mógł się z łatwością dowiedzieć o faktach z urzędu; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty z dnia "[...]". W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie postanowienia odmawiającego uchylenia decyzji Starosty z dnia "[...]". W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie wystąpiły łącznie trzy przesłanki, które są niezbędne do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż wniosek o pozwolenie na budowę nie został sfałszowany. W prowadzonym wówczas postępowaniu brali udział pozostali współwłaściciele nieruchomości i nie odwoływali się od decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można się również zgodzić z tym, że opinia prokuratora o obowiązku zainicjowania procedury wznowieniowej z urzędu jest wiążąca dla organów administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Podnieść należy, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Instytucja wznowienia postępowania stwarza bowiem możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, wydaną w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. Przy czym przepisy dotyczące wznowienia postępowania mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która w drodze wyjątku i tylko w określonych sytuacjach dopuszcza możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji. W związku z tym przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Przy czym w myśl art. 145 § 2 k.p.a. postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczone jest łącznym wystąpieniem następujących warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej wystąpił fałszywy dowód, po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, po trzecie, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, s. 551-553, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999r., sygn. akt I SA 989/99). Sfałszowanie dowodu może polegać na oparciu rozstrzygnięcia na fałszywych dokumentach, zeznaniach świadków czy też opiniach biegłych. Fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 798 i nast.) Wznowienie nie może nastąpić jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1991 r., II SA 640/91, publ. ONSA 1992/3-4/66). W przedmiotowej sprawie organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną przywołując w uzasadnieniu decyzji art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., także organ odwoławczy wskazał na powyższy przepis prawa. Zważyć jednak należy, że z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie w przedmiocie sfałszowania dokumentów będących podstawą wydania pozwolenia na budowę zostało prawomocnie zakończone prawomocnym orzeczeniem wskazującym na winę inwestora. Co więcej postępowanie przygotowawcze prowadzone przeciwko matce skarżącego, która złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zostało w dniu 13 czerwca 2012 r. umorzone, wobec ustalenia, iż czyn ten nie zawierał znamion czynu zabronionego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie VII SA/Wa 1326/04 (Lex nr 179060), że skoro prokurator prowadząc postępowanie karne stwierdził, iż przestępstwo nie zostało popełnione to organ administracji publicznej orzekający w przedmiocie wznowienia postępowania jest tym rozstrzygnięciem związany i nie może samodzielnie ustalić czy popełnienie przestępstw miało miejsce, a tym samym i sfałszowanie dowodu. Niczego w tej kwestii nie zmienia pismo Prokuratora Prokuratury Rejonowej z dnia "[...]", w którym stwierdzono, że Starosta ma możliwość, a wręcz obowiązek zainicjowania procedury wznowienia postępowania z urzędu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Jest to tylko pogląd prokuratora, którego sąd nie podziela i który jak się wydaje pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią postanowienia z dnia "[...]" umarzającego śledztwo wobec ustalenia, iż czyn (tj. złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością) nie zawierał znamion czynu zabronionego. W rozpoznawanej sprawie nie można pominąć również tego, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało złożone przez inwestora, jak tego wymaga przepis prawa, ale przez jego pełnomocnika, w tym przypadku matkę. Dlatego też i z tego powodu trudno byłoby rozważać możliwość wznowienia postępowania, z uwagi na wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o dowody, które okazały się fałszywe, skoro skarżący oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w ogóle nie składał. Tym samym organ wznowił postępowanie i orzekał o uchyleniu swojej ostatecznej decyzji z powodu jej wydania na podstawie sfałszowanych dokumentów, w sytuacji, gdy sfałszowanie dowodu nie zostało stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Należy przy tym raz jeszcze zauważyć, że wprawdzie art. 145 § 2 k.p.a. daje możliwość wznowienia postępowania jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, ale wprowadza ku temu dodatkowe warunki: sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Ponadto z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (art. 145 § 3 k.p.a.). Jednakże w przypadkach wskazanych w tych przepisach organ administracji publicznej powinien stwierdzić oczywistość sfałszowania dowodu oraz niezbędność wznowienia postępowania dla ochrony wyżej wymienionych wartości, lub niemożność wszczęcia tego postępowania z przyczyn wskazanych w ustawie. Przy czym dokonane w tym zakresie ustalenia powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1998r., SA/Sz 245/98; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2009, III SA/Gd 337/08). W rozpoznawanej sprawie takich rozważań nie było i jest to całkowicie zrozumiałe. W tym stanie rzeczy zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość należnego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm.). Z uwagi na fakt, że wpis sądowy został przez skarżącego uiszczony 2-krotnie w punkcie III wyroku zarządzono zwrot skarżącemu kwoty 200 zł. z tytułu nadpłaconego wpisu sądowego.