II SA/Ol 324/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy -Prezydenta Miasta na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce – umorzenia postępowania 1/ uchyla zaskarżone orzeczenie; 2/ orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 23 listopada 2007r. Prezydent Miasta wypowiedział E. P. i J. P. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 2315/510000 udziału (związanego z miejscem postojowym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu, położonego w O. przy ul. G. (działki nr "[...]", "[...]", "[...]" o łącznej powierzchni 4696m²) wynoszącą 0 zł. i zaproponował od 1 stycznia 2008r. nową wysokość tej opłaty w kwocie 219,72 zł., to jest 5% wartości gruntu. Wskazane pismo zostało doręczone stronom 7 grudnia 2007r. W dniu 18 grudnia 2007r. (data nadania przesyłki pocztowej) E. P. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest nieuzasadnione. Zgłosił przy tym szereg zastrzeżeń do sposobu ustalenia wartości gruntu i naliczenia opłaty za jego użytkowanie wieczyste. Orzeczeniem z dnia 9 marca 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Podniósł, iż w myśl art. 73 ust. 5 powołanej ustawy, wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. Zdaniem Kolegium, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem 30 września 2008r. opłata ta nie obowiązywała. W tych okolicznościach pismo Prezydenta Miasta z dnia 30 września 2008r. nie zostało uznane przez Kolegium za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, lecz jako ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Tym samym, postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono na mocy art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na to orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Prezydent Miasta, działający w imieniu Gminy, będącej właścicielem gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu tej skargi, Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzucono naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które doprowadziło do pozbawienia stron możliwości skorzystania ze swoich praw, to jest ugodowego załatwienia sprawy, ewentualnie wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. Wskazano także, że w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie określono, że Kolegium po rozpoznaniu wniosku ustala nową wysokość opłaty lub oddala wniosek. W świetle tej regulacji, za niedopuszczalne uznano wydanie innego rozstrzygnięcia przez ten organ, w tym orzeczenia o umorzeniu postępowania. Z tych też powodów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wskazało przy tym, że opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 78 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku braku ustalenia opłaty rocznej jej ustalenie może nastąpić wyłącznie w trybie cywilnoprawnym. W związku z tym stwierdzono, iż ustalenie przez Gminę opłaty rocznej przy zastosowaniu art. 77 i art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło bez podstawy prawnej. Podniesiono także, że na mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kpa, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. W tych okolicznościach uznano, że nie ma żadnych podstaw do wyłączenia możliwości wydania przez ten organ orzeczenia umarzającego postępowanie w sytuacji jego bezprzedmiotowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione w jej zarzutach. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznał skargę Gminy, mimo że jej przedmiotem jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w trybie przepisów art. 77 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wprawdzie orzeczenia wydane przez organ w oparciu o te przepisy podlegają co do zasady zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak zgodnie z ugruntowanym już w orzecznictwie sądowym poglądem, w przypadku gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008r. Sygn. akt I OSK 876/07, LEX nr 413615 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007r. Sygn. akt I OSK 1141/06, LEX nr 299413). Wskazuje się przy tym na brzmienie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcia tego organu wydane na podstawie tych przepisów podlegają kontroli sądu administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi do tutejszego Sądu, Gmina wniosła sprzeciw od wydanego orzeczenia Kolegium do Sądu Rejonowego w O. Wprawdzie nie został on jeszcze rozpoznany, lecz z informacji podanych przez uczestników postępowania w sprawach o sygn. II SA/Ol 226/10 oraz II SA/Ol 243/10 wynika, iż w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sąd Rejonowy w O. w dniu 30 kwietnia 2010r. sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. W tej sytuacji, odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 25 stycznia 1995r. (Sygn. akt W 14/94, OTK z 1995r., Nr 1, poz. 19) oraz z dnia 10 lipca 2000r. (Sygn. akt SK 12/99, OTK z 2000r., Nr 5, poz. 143) - oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego orzeczenia wskazać przede wszystkim należy, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową (administracyjną i sądową) procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. W pierwszym etapie (administracyjnym) postępowanie w tej sprawie prowadzone jest przez samorządowe kolegium odwoławcze na skutek wniosku użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Do postępowania przed tym organem mają zaś zastosowanie zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i na mocy art. 79 ust. 7 tej ustawy, odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa) dotyczące między innymi załatwiania spraw i postępowania, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 kpa (zamieszczonym w Dziale II Kodeksu zatytułowanym "Postępowanie"), organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może mieć bowiem miejsce tylko w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, czego nie można stwierdzić jednak w niniejszej sprawie. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych nie wynika bowiem przede wszystkim, czy E. P. i J. P., którym pismem z dnia 23 listopada 2007r. Prezydent Miasta wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 2315/510000 udziału (związanego z miejscem postojowym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu, położonego w O. przy ul. G. (działki nr "[...]", "[...]", "[...]" o łącznej powierzchni 4696m²), są w rzeczywistości współużytkownikami wieczystymi tego gruntu. Okoliczność ta nie wynika bowiem ani ze znajdującego się w tych aktach uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego nr "[...]", ani z załączonych do nich kopii trzech aktów notarialnych (Repertorium A Nr "[...]", Repertorium A Nr "[...]" i Repertorium A "[...]"). Zauważyć przy tym należy, że powołane akty notarialne dotyczą, bądź to przeniesienia, bądź oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz Przedsiębiorstwa "A" Spółka z.o.o. w O. działek gruntu o numerze ewidencyjnym odpowiednio "[...]", "[...]" i "[...]", położonych przy ul. G. i K. Tymczasem, kontrolowane orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczy innych działek o numerach ewidencyjnych "[...]", "[...]" i "[...]", położonych wyłącznie przy ul. G. i pozostających w rzekomym użytkowaniu wieczystym E. P. i J. P. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niezbędne jest zatem uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty, z których wynikałoby, że E. P. i J. P. posiadają 2315/510000 udziału (związanego z miejscem postojowym) w prawie użytkowania wieczystego gruntu, położonego w O. przy ul. G. (działki nr "[...]", "[...]", "[...]" o łącznej powierzchni 4696m²). Jeżeli okazałoby się, że osoby te posiadają taki udział, konieczne będzie ustalenie, czy w dacie uzyskania tego prawa obowiązywała ich opłata z tytułu użytkowania wieczystego tego gruntu. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności możliwe będzie bowiem dokonanie przez organ prawidłowej oceny, czy pismo Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2007r. było wypowiedzeniem dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, czy też - jak wskazało Kolegium w zaskarżonym orzeczeniu - ustaleniem wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Ponadto, organ winien mieć na uwadze, że do postępowania wszczętego na skutek wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest nieuzasadnione, mają zastosowanie także przepisy art. 35-36 kpa, które przewidują terminy załatwiania spraw przez organy administracji publicznej i obowiązki organu na wypadek ich przekroczenia. W świetle tych przepisów, za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie wniosku E. P. po upływie ponad dwóch lat od jego wpływu do organu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem zwrócić także uwagę na konieczność jej załatwienia bez zbędnej zwłoki. Mając na uwadze powyższe argumenty przyjąć należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania (art. 77 § 1 kpa) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadniało uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Ponieważ skontrolowane orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 105 § 1 kpa, w znaczeniu procesowym należało je zakwalifikować jako decyzję administracyjną i uwzględniając skargę na to orzeczenie zastosować przepis art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczący uwzględniania skargi na decyzję administracyjną. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania nie orzeczono wobec braku wniosku strony skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania (art. 210 § 1 cytowanej ustawy).