II SA/Ol 324/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w przedmiocie przeprowadzenia w drodze eksperymentu doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automatach o niskich wygranych postanawia odrzucić skargę. Spółka A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na czynność przeprowadzenia w drodze eksperymentu doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automatach o niskich wygranych, stwierdzoną protokołem kontroli przeprowadzonej z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego w dniu "[...]" w należącym do Spółki punkcie gier na automatach o niskich wygranych, mieszczącym się w Lokalu "[...]" w E. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej czynności w całości, ewentualnie stwierdzenie jej bezskuteczności, a w przypadku stwierdzenia przez Sąd niedopuszczalności wniesienia skargi na zaskarżoną czynność - jako przedmiot skargi wskazano przeprowadzoną kontrolę oraz protokół z tej kontroli. Zdaniem Spółki, przeprowadzone w drodze eksperymentu doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automatach o niskich wygranych, jak również pozostałe akty i czynności będące przedmiotem skargi należy uznać za czynności lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: ustawą ppsa. Podjętej czynności Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 3 oraz art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, - art. 121 § 1, art. 129, art. 121, art. 124 w związku z art. 292, art. 197 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. w związku z art. 52 i art. 54 ustawy o Służbie Celnej, - art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych. Nadto Spółka wskazała na naruszenie: - art. 8 i art. 9 w związku z art. 1 akapit pierwszy pkt 1), 3), 4) i 11) Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego w związku z § 4, § 5, § 8 i § 10 w związku z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, - art. 120 , art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej, - art. 2, art. 7 oraz art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji w związku z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia m.in. Rzeczypospolitej Polskiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, zawartego w Traktacie z dnia 16 kwietnia 2003 r. miedzy Rzeczypospolitą Polską, dotyczącym przystąpienia RP do Unii Europejskiej, - zasad wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości: orzeczenia z dnia 21 kwietnia 2005r. w sprawie C-267/03 postępowania karnego przeciwko Larsowi Erikowi Staffanowi Lindbergowi, orzeczenia z dnia 4 czerwca 2009 r. w sprawie C-109/08 Komisja v. Grecji, orzeczenia z dnia 30 kwietnia 1996 r. w sprawie C-194/94 CIA Security International SA v. Signalson SA i Security SPRL, orzeczenia z dnia 5 czerwca 2007 r. w sprawie C-170/04 Klas Rosengren i inni v. Riksaklagaren, orzeczenia z dnia 22 czerwca 1989 r. w sprawie C-103/88 Fratelli Constanzo SpA vs Comune di Milano, orzeczenia z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C-62/00 Marks& Spencer plc v. Commissioners of Customs & Excise, poprzez zastosowanie art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych mimo, iż z powodu braku jego uprzedniej notyfikacji narusza on wspomniany wyżej przepis prawa europejskiego oraz Konstytucji i umów międzynarodowych. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Celnego wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem organu, skarżona czynność przeprowadzenia eksperymentu nie stanowi "innej czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. Skarżona czynność była podjęta w indywidualnej sprawie, ale nie dotyczyła uprawnień Spółki do prowadzenia działalności na automacie o niskich wygranych w punkcie, w którym przeprowadzono kontrolę, gdyż prawo to należy wywodzić z wydanej decyzji administracyjnej - zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a nie wprost z przepisu prawa. Zatem sam eksperyment nie jest zaskarżalny do sądu administracyjnego. Również przeprowadzona kontrola i protokół z kontroli nie mieszczą się w pojęciu "innych czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy ppsa., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 3 tej ustawy). W rozpatrywanej sprawie Spółka wniosła skargę na czynność przeprowadzenia w drodze eksperymentu doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automatach o niskich wygranych, stwierdzoną protokołem kontroli przeprowadzonej w dniu "[...]" w należącym do Spółki punkcie gier na automatach o niskich wygranych. Czynność przeprowadzenia eksperymentu polegała na kontrolowanej przez funkcjonariusza celnego grze na automacie o niskich wygranych. Uprawnienie do dokonania tej czynności przez funkcjonariuszy Służby Celnej wynikało z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. nr 168, poz. 1323 ze zm.). Zdaniem Spółki, skarżona czynność jest "inną czynnością" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. Pod pojęciem aktów lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, należy rozumieć działania materialno-techniczne podjęte przez szeroko rozumiane organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Jeżeli zatem akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, to konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, str. 24- 27 i powołane tam orzecznictwo). Musi więc istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Wbrew przekonaniu Spółki, skarżona czynność przeprowadzenia eksperymentu - kontrolowanej gry na automacie o niskich wygranych, nie stanowi "innej czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa., gdyż nie dotyczy uprawnień i obowiązków Spółki wynikających wprost z przepisów prawa. Ustawodawca w niektórych sytuacjach nie kształtuje stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między Państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi w drodze decyzji administracyjnej, gdyż przewiduje, że uprawnienia i obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest ustalanie (odmowa ustalenia), stwierdzanie (odmowa stwierdzenia) albo potwierdzanie (odmowa potwierdzenia) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., sygn. akt OPK 1/97, ONSA 1997, z. 4, poz. 149). Uprawnienie do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w określonym punkcie wynika, jak w skardze zauważyła sama Spółka, z wydanej w tym przedmiocie decyzji administracyjnej - zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a nie bezpośrednio z konkretnego przepisu prawa. Decyzją taką właściwy organ administracji udzielił spółce zezwolenia i jednocześnie zatwierdził lokalizację punktów gry na automatach o niskich wygranych (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, Dz. U. z 2004 r., nr 4, poz. 27, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania Spółce zezwolenia nr PP/460-2/04). Nie można zatem uznać, że prawa i obowiązki Spółki, których dotyczyć miałby przedmiotowy eksperyment, wynikają z art. 24 w zw. z art. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Przepisy te przewidywały, że urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie (art. 3), a zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udziela izba skarbowa, na której obszarze działania są urządzane i prowadzone takie gry (art. 24 ust. 1a). Skarżona czynność (eksperyment) była podjęta w indywidualnej sprawie, ale nie dotyczyła uprawnienia spółki do prowadzenia działalności na automacie o niskich wygranych w punkcie, w którym przeprowadzono kontrolę, gdyż prawo to wywodzić należy z wydanej decyzji administracyjnej, a nie wprost z przepisu prawa, w szczególności z art. 24 ust. 1a ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Przedmiotem zaskarżenia mogłaby ewentualnie być decyzja organu administracji wydana w sprawie cofnięcia udzielonego zezwolenia. Natomiast sam eksperyment, jako czynność podejmowana w ramach upoważnienia, nie rodzi skutków, które byłyby objęte hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa., wobec czego nie jest zaskarżalny do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 12 maja 2010 r., III SA/Gd 137/10, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 18 maja 2010 r., II SA/Sz 284/10, postanowienie WSA w Opolu z dnia 16 kwietnia 2010 r., II SA/Op 195/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, że samo przeprowadzenie kontroli może być przedmiotem skargi. Wskazana w skardze kontrola była jedynie czynnością faktyczną organu, nie rodzi ona żadnych obowiązków i nie przyznaje kontrolowanemu podmiotowi uprawnień w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. Czynność kontroli potwierdzona protokołem kontroli mogłaby podlegać kognicji sądu administracyjnego tylko wówczas, gdyby z jego treści wynikało nałożenie na podmiot kontrolowany określonych obowiązków. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 13/00 (ONSA 2001/2/58), wyraził pogląd, że wynik kontroli, który - nie wykraczając poza granice ukształtowane art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. Nr 100, poz. 442 ze zm.) - wskazuje wyłącznie określone uchybienia, nieprawidłowości oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa materialnego, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pomimo że przedmiotem tej uchwały jest wykładnia art. 16 ust. 1 pkt 4 nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), to zachowuje ona aktualność również w obowiązującym stanie prawnym. W przedmiotowej sprawie zaskarżony został również protokół z kontroli w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych. Akt ten zawiera ustalenie stanu faktycznego i wskazuje stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości. Dokumentem tym nie nałożono jednak na skarżącą żadnych obowiązków określonych w przepisach prawa. Akt ten nie odmawia również stronie żadnych uprawnień. Zatem, protokołu tego nie można uznać za akt podlegający kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. Stanowi on jedynie materiał dowodowy w postępowaniu karnym-skarbowym, pozostającym poza jurysdykcją sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 17 czerwca 2010 r., II SA/Ol 398/10, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 19 luty 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1302/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotowa skarga została zatem wniesiona w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić.