II SA/Ol 329/14

Dnia 13 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Biskupiec z dnia 29 sierpnia 2013 roku nr XXIX/236/13 w przedmiocie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7 ust. 6, § 16, § 20 ust. 8, § 39 i § 46 ust.7; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Gminy Biskupiec w dniu 29 sierpnia 2013 r. podjęła uchwałę nr XXIX/236/13 w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego. Wojewoda Warmińsko-Mazurski złożył na powyższą uchwałę skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 6, § 16, § 20 ust. 8, § 39 i § 46 ust. 7 uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że uchwałą z dnia 30 grudnia 2013r. Rada Gminy ustaliła brzmienie niektórych postanowień w ten sposób, że: - w § 7 ust. 6 określiła dni i okresy, za które nauczycielowi nie przysługuje dodatek motywacyjny, - w § 16 wskazała dni i okresy, za które nauczyciel nie ma prawa do dodatku funkcyjnego, - w § 20 ust. 8 wskazała okresy i dni, za które nauczycielowi nie przysługuje dodatek za warunki pracy, - w § 39 wymieniła dni i okresy, za które nauczycielowi przysługuje dodatek za wysługę lat, - w § 46 ust. 7 określiła dni i okresy, za które nauczyciel otrzymuje nagrody ze specjalnego funduszu nagród. W ocenie organu nadzoru uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela rada gminy posiada kompetencję do określania w drodze regulaminu m. in. wysokości stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, a także wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Kwestionowane postanowienia uchwały nie stanowią ani o wysokości dodatków, ani nie dotyczą szczegółowych warunków ich przyznawania. Ten sam zarzut sformułowano wobec § 46 ust. 7 uchwały. Nie można uznać w ocenie skarżącego, że wskazane zapisy uchwały mieszczą się w ramach upoważnienia ustawowego uprawniającego do określania szczegółowych warunków przyznawania dodatków i nagród, które zostało zawarte w Karcie Nauczyciela, skoro ustawodawca wypowiedział się już w danej kwestii w ustawie z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998r. nr 21 póz. 94 ze zm,). Art. 80 zdanie 2 Kodeksu pracy wyraźnie stanowi, że za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Wojewoda argumentował dalej, że zgodnie z art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy, mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy. Ponadto - w ocenie Wojewody - na podstawie art. 33 ust. 3 Karty Nauczyciela, Minister Edukacji Narodowej i Sportu wydał w dniu 31 stycznia 2005 r. rozporządzenie w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. nr 22 póz. 181 ze zm.). Podkreślono, że na mocy art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela rada gminy określa szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, ale właśnie z zastrzeżeniem art. 33, co oznacza, że zgodnie z art. 33 ust. 3 Karty Nauczyciela regulacja szczególnych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia oraz innych okresów uprawniających do dodatków należy do wyłącznej kompetencji Ministra Edukacji Narodowej. Organ nadzoru podniósł także, iż Karta Nauczyciela w art. 49 reguluje zasady tworzenia specjalnego funduszu na nagrody dla nauczycieli, a na podstawie delegacji ustawowej Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 10 sierpnia 2009r, w sprawie kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli (Dz.U. z 2009r. Nr 131 póz. 1078). Pozbawienie jakiegokolwiek składnika wynagrodzenia musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Zapis zaś art. 30 ust. 1 ustawy stanowi, że wynagrodzenie nauczycieli składa się z: 1) wynagrodzenia zasadniczego, 2) dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, 3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, 4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych określonych w art. 54. W ocenie skarżącego więc w normie kompetencyjnej z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela nie mieści się upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do dodatków z art. 30 ust. 1 tej ustawy. Podkreślono, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w kompetencji art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela nie mieści się, w ramach ustalenia szczegółowych warunków przyznawania dodatków, uprawnienie do określenia tego, kiedy dodatek jako składnik wynagrodzenia winien być wypłacany lub kiedy nie przysługuje. Rada gminy nie może określić tej kwestii w formie uchwały, ponieważ materię tą regulują przepisy rangi ustawowej. Ponadto – w ocenie Wojewody - wypłata tych dodatków następuje w tych samych okolicznościach jak te, w których wypłaca się nauczycielowi wynagrodzenie i które wynikają z przepisów ustawy Karta Nauczyciela, a także Kodeksu pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały, stwierdzając, że po analizie zarzutów znajdujących się w treści omawianej skargi strona przeciwna - Gmina Biskupiec przyznaje, iż zakwestionowane w skardze postanowienia uchwały nie traktują na temat wysokości dodatków, ani też nie określają szczegółowych warunków ich przyznawania, co w konsekwencji oznacza, że zapisy te nie mieszczą się w granicach upoważnień ustawowych danych organom stanowiącym rad gmin w powyższej materii, gdyż ustawodawca wypowiedział się w przedmiotowych kwestiach w ustawie - Kodeks pracy. Organ podniósł w odpowiedzi na skargę, że art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela przewiduje wprost, że w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy, mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy. Niewątpliwym też jest i to, że art. 33 ust. 3 Karty Nauczyciela wyraźnie kształtuje wyłączność kompetencji Ministra Edukacji Narodowej w zakresie regulacji szczególnych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia oraz innych okresów uprawniających do dodatków, które były ujęte w zakwestionowanych postanowieniach w/w uchwały. Organ zgodził się też, że pozbawienie jakiegokolwiek składnika wynagrodzenia musi posiadać wyraźne, oparte o normę prawa materialnego, upoważnienie ustawowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 ). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika konsekwencja, że administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Przeprowadzona w tymże zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że zakwestionowane w skardze przepisy uchwały nie odpowiadają wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny i przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności omówionej uchwały w zakwestionowanej części. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się m.in. z wynagrodzenia zasadniczego oraz z dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, a także wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, jak również z nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych określonych w art. 54. Stosownie natomiast do treści art. 30 ust. 2 tejże ustawy wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela uzależniona jest od stopnia awansu zawodowego, posiadanych kwalifikacji oraz wymiaru zajęć obowiązkowych, a wysokość dodatków odpowiednio od okresu zatrudnienia, jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć, powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji oraz trudnych lub uciążliwych warunków pracy. Z art. 30 ust. 6 pkt 1 wynika, że organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, przy uwzględnieniu przewidzianej struktury zatrudnienia ma obowiązek określić dla nauczycieli m.in. wysokość stawki dodatku motywacyjnego, funkcyjnego czy też za warunki pracy oraz szczegółowe warunki ich przyznawania. W sprawie poza sporem pozostaje, że Rada Gminy Biskupiec określiła szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. Wojewoda wskazał natomiast, że Rada w nieuprawniony sposób wykraczając poza delegację ustawową art. 30 ust. 6 pkt 1, określiła dni i okresy, za które nauczycielowi nie przysługuje określony dodatek. Treść art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, stanowiąca upoważnienie do ustalenia stosownych regulaminów przez radę gminy, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, i jasno wskazuje, że rada gminy (będąca organem prowadzącym szkołę) określa wysokość stawek dodatków oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. W normatywnym pojęciu "warunki przyznawania dodatków" w żaden sposób nie mieści się jednak uprawnienie do określania przez radę gminy także jakichkolwiek warunków utraty tych dodatków, bądź też nie przyznawania tych dodatków. Należy bowiem pamiętać, że skoro uchwała rady gminy wydawana na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi konstytucyjnie określone źródło obowiązującego prawa, jako akt prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP), to zakres normatywnej treści tego aktu nie może w jakikolwiek sposób wykraczać poza ustawowo określony zakres treści przekazanych przez ustawodawcę do unormowania przez radę gminy nawet w przypadku, gdy jakiekolwiek treści uchwały rady gminy nie pozostają w sprzeczności z normami ustawowymi. Dla skuteczności obowiązywania aktu prawa miejscowego nie jest jednak wystarczające ustalenie braku jego sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, lecz wykazanie, że treść tego aktu mieści się w granicach ustawowego upoważnienia, ponieważ normatywny charakter tego aktu mogą posiadać tylko te jego treści, do określenia których został upoważniony organ wydający ten akt. Zakres treści przekazanych przez ustawodawcę do unormowania w akcie prawa miejscowego nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej, skoro normotwórcze uprawnienie do wydawania aktu prawa miejscowego jest wynikiem woli ustawodawcy wyrażanej każdorazowo w ustawie, nie zaś samodzielnym uprawnieniem organu mającego wydać taki akt (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 maja 2009r., I OSK 180/09). Organ prowadzący szkołę nie może więc stanowić regulacji dotyczących "wynagrodzenia" jako takiego, lecz jedynie tych jego składników, które zostały wymienione w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. W kompetencji przepisu art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela nie mieści się, w ramach ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków, uprawnienie do określenia tego, kiedy dodatek jako składnik wynagrodzenia winien być wypłacany lub kiedy nie przysługuje (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2009r., IV SA/Wr 494/08). Rada Gminy Biskupiec wykroczyła poza wskazaną delegację ustawową, określając: w § 7 ust. 6 uchwały, dni i okresy, za które nauczycielowi nie przysługuje dodatek motywacyjny; w § 16 uchwały, dni i okresy, za które nauczyciel nie ma prawa do dodatku funkcyjnego; w § 20 ust. 8 uchwały, okresy i dni, za które nauczycielowi nie przysługuje dodatek za warunki pracy. Organ nadzoru słusznie zakwestionował również § 39 uchwały, która to regulacja prawna wymieniła dni i okresy, za które nauczycielowi przysługuje dodatek za wysługę lat. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na art. 33 ust. 1 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym nauczycielom przysługuje dodatek za wysługę lat, w wysokości 1% wynagrodzenia zasadniczego za każdy rok pracy, wypłacany w okresach miesięcznych poczynając od czwartego roku pracy, z tym że dodatek ten nie może przekroczyć 20% wynagrodzenia zasadniczego. Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu to minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określa, w drodze rozporządzenia, szczególne przypadki zaliczania okresów zatrudnienia oraz innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat. Na podstawie tego upoważnienia wydano rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2005r., Nr 22, poz. 181 ze zm.). W § 1 pkt 4 uregulowano, że rozporządzenie określa szczególne przypadki zaliczania okresów zatrudnienia oraz innych okresów uprawniających nauczycieli do dodatku za wysługę lat. Regulacją zawartą w § 39 uchwały, Rada Gminy Biskupiec nie tylko wyszła zatem poza delegację ustawową, ale wkroczyła również w materię przekazaną właściwemu ministrowi do uregulowania w drodze rozporządzenia, co ten wykonał. Określając w § 46 ust. 7 uchwały, dni i okresy, za które nauczyciel otrzymuje nagrody ze specjalnego funduszu nagród, Rada Gminy Biskupiec również wykroczyła poza delegację ustawową przewidzianą w art. 30 ust. 6 pkt 3. Stosownie do tej regulacji prawnej organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4 (nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54), o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Zwrócić również należy uwagę na regulację art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela, zgodnie z którą organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. W przywołanych przepisach brak jest jakiegokolwiek upoważnienia dla Rady Gminy do określenia dni i okresów, za które nauczyciel otrzymuje nagrody ze specjalnego funduszu nagród. W tym stanie rzeczy Sąd uznając za zasadne zarzuty naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7 ust. 6, § 16, § 20 ust. 8, § 39 i § 46 ust. 7. Sąd rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały, w zakresie, w którym stwierdzono jej nieważność, podjął w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy.