II SA/Ol 330/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania ogrodzenia - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. nakazał D. i T. Ś. rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego na działce nr "[...]" stanowiącej drogę publiczną – gminną w obrębie P. W., w gminie M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor dokonał budowy ogrodzenia w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto organ podniósł, że ogrodzenie to zostało wykonane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, powodując zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt oraz oszpecenie otoczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji, uzupełnionej pismem z dnia "[...]", T.Ś. zarzucił organowi naruszenie art. 10 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 49b w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Wskazał także na rozbieżności w ocenie własności działki, która w dniu wznoszenia ogrodzenia stanowiła własność małżonków Ś., a następnie na skutek odnowienia granic, doszło do nieuprawnionej zmiany stanu posiadania. Decyzją z dnia "[..]".,Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowe postępowanie dotyczy obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a nie przywłaszczenia części nieruchomości przez gminę. Podał przy tym, że organ I instancji prawidłowo ustalił, na podstawie dokumentacji geodezyjnej i planistycznej, usytuowanie ogrodzenia w pasie drogi gminnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 49b ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy podał, że stwierdzenie, iż obiekt zagraża życiu lub bezpieczeństwu jest w niniejszej sprawie jedynie dodatkową przesłanką uzasadniającą nakaz rozbiórki spornego ogrodzenia. Na skutek skargi T. Ś., powyższe decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009r. (sygn. akt II SA/OI 540/09) – jako wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zostały zaś zobowiązane do uzupełnienia materiału dowodowego, przede wszystkim poprzez ustalenie, kiedy dokonano budowy przedmiotowego ogrodzenia oraz jakie w tym dniu było przeznaczenie nieruchomości, na której je wybudowano, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, kto był właścicielem tej nieruchomości oraz jakie było przeznaczenie sąsiedniej nieruchomości. Kontynuując postępowanie dowodowe organ I instancji dołączył do akt sprawy: 1) kserokopię decyzji Wojewody E. z dnia "[...]" stwierdzającą nabycie przez Gminę M. nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej Gmina M., w obrębie P. W., ark. Mapy 1 działką nr "[...]" o pow. 0,4400 ha; 2) odpis księgi wieczystej, z której wynika, że Gmina M. jest właścicielem m.in. działki "[...]"; 3) szkic podstawowy z pomiaru granic z 1991r., z naniesionym usytuowaniem budowanego ogrodzenia na podstawie pomiarów z grudnia 2006r.; 4) wypis z rejestru gruntów z mapą ewidencyjną ze Starostwa Powiatowego w E. dla nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]" ark. Mapy 1 obręb P. W.; 5) wypisy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. dla nieruchomości oznaczonych jako działki nr "[...]" i nr "[...]" obręb P. W. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że właścicielem działki nr "[...]" w czasie budowy ogrodzenia (grudzień 2006r.) była gmina M. Jednak z powodu braku dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w okresie budowy, jak i obecnie, przedmiotowe ogrodzenie jest usytuowane na działce będącej drogą gminną w myśl przepisów o drogach publicznych. Ponadto stwierdził, że zgodnie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. Tymczasem, jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym protokołu oględzin z dnia 1 października 2007r. przedmiotowe ogrodzenie nie zostało usytuowane od strony w/w miejsc publicznych oraz nie przekracza wysokości 2,20m i tym samym jego budowa nie wymaga zgłoszenia i nie może być uznana za samowolę budowlaną. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina M. podniosła, iż z przedłożonej przez nią dokumentacji jasno wynika, że sporne ogrodzenie wybudowano w miejscu publicznym bez prawa do dysponowania nieruchomością i Państwo Ś. powinni byli zgłosić zamiar jego budowy. W ocenie Gminy pomimo dysponowania pełną dokumentacją , organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję w sprzeczności z treścią materiału dowodowego. Decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr "[...]", co prawda jest własnością Gminy, ale nie jest ona drogą publiczną gminną. Tym samym, przepisy art. 30 ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania do spornego obszaru, co skutkuje tym, iż budowa przedmiotowego ogrodzenia na tej działce nie wymagała zgłoszenia. Ponadto organ podkreślił, że osobną kwestię stanowi ewentualne naruszenie przepisów dotyczących bezpieczeństwa oraz warunków technicznych. Organ I instancji winien rozważyć, czy aktualnie (biorąc pod uwagę, że stan faktyczny mógł ulec zmianie) istnieją przesłanki do wszczęcia nowego postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., Gmina M. podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz uznała, że organ odwoławczy zignorował zarówno treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 czerwca 2009r. (sygn. akt II SA/OI 540/09), jak i odwołanie strony w przedmiotowej sprawie, nie odnosząc się w żaden sposób do treści materiału dowodowego w zakresie ustalenia przeznaczenia nieruchomości na której wzniesiono ogrodzenie i stwierdzenia uprawnień właścicielskich do spornej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. ponownie wskazał, że inwestor wzniósł ogrodzenie, jednak nie naruszył przy tym przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W przypadku wybudowania obiektu z naruszeniem prawa własności, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie istnieje przepis prawa materialnego pozwalający organom nadzoru budowlanego na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponadto podkreślił, że nie sposób uznać, iż wykorzystanie określonego obszaru przez wiele osób, na którą to okoliczność powołuje się skarżący, przesądza o tym, że obszar ten należy traktować jako miejsce publiczne. Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury swobodny dostęp nieograniczonej liczby osób, nie może być głównym kryterium decydującym o uznaniu danego obszaru za inne miejsce publiczne. Wyjaśnił ponadto, że organ nadzoru budowlanego dokonuje jedynie oceny legalności działań inwestora w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i z całą pewnością nie jest właściwym do rozstrzygania sporów dotyczących naruszenia prawa własności. Dodał, że jeżeli w przekonaniu strony skarżącej, działania inwestora naruszają jej uprawnienia właścicielskie, to ma ona możliwość dochodzenia swoich roszczeń na drodze powództwa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia "[...]", nr WINB "[...]", w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania ogrodzenia. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie było określenie charakteru miejsca, w którym wzniesiono sporne ogrodzenie - według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu jego wznoszenia. Warunkowało to bowiem dokonanie oceny, czy wybudowanie ogrodzenia w ogóle podlegało zgłoszeniu, a więc czy w istocie mamy do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 49b ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowe ogrodzenie nie przekracza wskazanej wysokości a posadowione jest od strony działki nr "[...]", która stanowi drogę dojazdową do kilku nieruchomości. Przy czym, co jednoznacznie wynika z ustaleń organów, droga ta nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Ogrodzenie nie znajduje się także w sąsiedztwie innych wskazanych powyżej obiektów, bądź innych miejsc publicznych. A zatem budowa ogrodzenia nie podlegała reglamentacji prawnej przed rozpoczęciem inwestycji, albowiem inwestor nie miał obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru jego budowy zgodnie z powołanym wyżej art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Za chybiony należy również uznać zarzut Gminy, że sporne ogrodzenie wybudowano na obszarze stanowiącym miejsce publiczne, ponieważ wykorzystywane jest ono przez wiele osób oraz stanowi jedyną drogę dojazdu do kilku nieruchomości stanowiących przedmiot odrębnego władania. Należy zauważyć, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1467/07) wyrażenie "inne miejsca publiczne", o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ma charakter komplementarny w stosunku do wymienionych w pierwszej części omawianego przepisu dróg, ulic, placów i torów kolejowych. Pamiętając, że przepis ten ma charakter wyjątku, a także, że mowa w nim o innych niż drogi, ulice, place i tory kolejowe miejscach publicznych, trzeba dojść do przekonania, że jeśli ustawodawca w pierwszej części przepisu wyraźnie i wyczerpująco określił rodzaje dróg uznanych za miejsca publiczne (drogi, ulice, place), to poszukując znaczenia drugiego członu przepisu, tj. "innych miejsc publicznych", nie ma podstaw do tego, aby w pojęciu tym zamieszczać inne rodzaje dróg, niż te które wyczerpująco już zostały w przepisie wymienione. Nie ma zatem zasadniczo podstaw, aby uznać, że inne rodzaje dróg niż te, które wymieniono wprost w treści przepisu, mogły być uznane za miejsca publiczne. Należy zatem przyjąć, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń powyżej 2,20 m oraz budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a nadto od strony dróg wewnętrznych będących ulicami lub placami o powszechnej dostępności, jak również od strony torów kolejowych oraz innych miejsc publicznych niebędących drogami. Pojęcia "inne miejsca publiczne" nie można rozumieć zbyt szeroko jako przeciwstawnego do miejsc niepublicznych, biorąc jedynie pod uwagę powszechną dostępność miejsca. To, że do danego miejsca ma swobodny dostęp nieograniczona liczba osób, nie może być głównym kryterium przy ustalaniu rozumienia pojęcia "innych miejsc publicznych", gdyż takie podejście oznaczałoby całkowite odwrócenie zasady wyrażonej w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2006r., sygn. akt II OSK 675/05). Jak wynika z akt sprawy, droga od strony której skarżący zbudował ogrodzenie, jest drogą dojazdową do kilku nieruchomości stanowiących przedmiot odrębnego władania. Trudno więc z tego faktu, wyciągnąć wniosek, że jest to miejsce powszechnie dostępne i w związku z tym odpowiada w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego określeniu: "innych miejsc publicznych". Jak wskazano wyżej "inne miejsca publiczne" to miejsca niebędące drogami. Gdyby tak szeroko, jak chce tego skarżący, rozumieć pojęcie "innych miejsc publicznych", to w warunkach gminnych /wiejskich/ większość terenów spełniałaby te kryteria. O rozumieniu pojęć użytych w omawianym przepisie, nie powinny decydować elementy stanu faktycznego, lecz uwarunkowania prawne i konsekwencje z tego wynikające. Dokonując wykładni art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że z redakcji tego przepisu wynika, iż zasadą jest brak wymogu dokonania zgłoszenia, a wyjątkiem od zasady są przypadki, kiedy to zgłoszenie jest wymagane. Zgodnie zaś z zasadami wykładni, wyjątków nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej a wręcz odwrotnie - zawężającej. Poza tym, należy wskazać, że powyższy przepis, podobnie, jak i wiele innych przepisów Prawa budowlanego, ogranicza konstytucyjnie chronione prawo własności. Zgodnie z ar. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 140 Kc, własność nie jest prawem absolutnym i może podlegać pewnym ograniczeniom wprowadzanym w drodze ustawy, jednak tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Powyższe powinno stanowić dyrektywę interpretacyjną przy dokonywaniu wykładni tego typu przepisów, co omawiany art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro budowa spornego ogrodzenia nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, prawidłowo organy obu instancji uznały bezprzedmiotowość postępowania w sprawie popełnienia samowoli budowlanej i umorzyły postępowanie na mocy art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, organ nadzoru budowlanego dokonuje jedynie oceny legalności działań inwestora w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, nie jest zaś właściwy do rozstrzygania sporów dotyczących naruszenia prawa własności. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.