II SA/Ol 331/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Gronowo Elbląskie z dnia 29 grudnia 2005 r. nr XXVIII/199/05 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy : I. stwierdza nieważność § 3 ust 2 pkt 2, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 11, § 6, § 8, § 13 Regulaminu Rady Gminy Gronowo Elbląskie z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gronowo Elbląskie, stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Rady Gminy Gronowo Elbląskie Nr XXVIII/ 199/2005 z dnia 29 grudnia 2005 r. II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części, co do której stwierdzono nieważność nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Gronowo Elbląskie Nr XXVIII/199/05 z dnia 29 grudnia 2005 roku w sprawie ustalenia regulaminu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gronowo Elbląskie domagając się stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 pkt 2, 6, 7, 11, § 6, § 8 oraz § 13 załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu organ podniósł, że organy stanowiące gmin nie mogą określać w regulaminach utrzymania czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w zakresie zagadnień wskazanych w art. 4 ust. 2 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tej sytuacji nie znajduje oparcia w powyższym przepisie nałożenie przedmiotowym regulaminem obowiązku: - utrzymania w odpowiednim stanie technicznym i estetycznym obiektów i urządzeń zlokalizowanych na terenie nieruchomości (§ 3 ust. 2 pkt 2) - utrzymywania zieleni w stanie powodującym uniknięcie rozsiewania chwastów na inne nieruchomości (§ 3 ust. 2 pkt 6) - niezwłocznego usuwania sopli lodowych i nawisów śniegu z dachów i gzymsów budynków powstałych w rejonie chodnika położonego wzdłuż nieruchomości oraz zakazanie stosowania środków szkodliwych dla środowiska podczas usuwania śniegu i lodu (§ 3 ust. 2 pkt 7) - dokonywania wymiany piasku w piaskownicach ogólnodostępnych oraz ustawiania tablic informacyjnych o zakazie wyprowadzania psów na teren piaskownic (§ 3 ust. 2 pkt 11). Zdaniem organu nałożenie tych obowiązków przedmiotową uchwałą istotnie narusza postanowienia art. 4 ust. 2 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także art. 40 ust. 1 Ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Powyższe zarzuty odnoszą się również do: - § 6 przedmiotowego regulaminu, w którym określono obowiązek właścicieli nieruchomości w zakresie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oraz przypadki, w których możliwe jest odstąpienie od tego, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię - § 8 regulaminu, w którym właściciel nieruchomości został obciążony obowiązkiem umożliwienia wstępu na teren nieruchomości w celu skontrolowania przestrzegania jego postanowień (ust. 1) oraz wskazano, iż w przypadku niewywiązywania się przez właściciela nieruchomości z obowiązku usuwania odpadów obowiązek ten przejmuje gmina, obciążając właściciela nieruchomości opłatą równą dwukrotnej maksymalnej stawce za wywóz i składowanie 1 m3 odpadów komunalnych (ust. 2). Organ stwierdził, że ustawowej podstawy nie posiada także § 13 regulaminu, w którym określono zasady odpowiedzialności karnej za naruszenie przepisów regulaminu. Jest to regulacja zbędna, gdyż kwestia odpowiedzialności za niewykonywanie obowiązków nałożonych regulaminem została określona wprost w art. 10 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gronowo Elbląskie wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu Rada Gminy wyjaśniła, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydał 16 stycznia 2006 roku rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność § 11 uchwały, a zatem treść uchwały była już przedmiotem analizy organu nadzoru. W tej sytuacji zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym może mieć miejsce jeżeli organ nie skorzystał z uprawnienia określonego w art. 91 ust. 1 i w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały nie stwierdził jej nieważności. W przedmiotowej sprawie organ skorzystał z uprawnień określonych w art. 91 ust. 1, a zatem skarga podlega odrzuceniu. Ponadto Rada Gminy podniosła, że obowiązki, o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 2 pkt 6 regulaminu są obowiązkami o charakterze ogólnym mieszczącym się w kategorii utrzymania porządku i czystości. Natomiast obowiązek określony w § 3 ust. 2 pkt 7 regulaminu ma umocowanie w art. 4 ust. 2 pkt 1b Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który wyraźnie stanowi, że dotyczy to wymagań obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Obowiązek wynikający z § 3 ust. 2 pkt 11 znajduje oparcie w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy, gdzie mówi się o obowiązkach osób utrzymujących zwierzęta domowe. Również postanowienie § 8 regulaminu nie narusza ustawy, a jedynie określa instrumenty za pomocą, których Gmina może wywrzeć wpływ na wykonywanie postanowień regulaminu, czego ustawa nie zakazuje. Z kolei treść § 13 regulaminu nie narusza ustawy, a jedynie zawiera sankcje prawne z niej wynikające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznawania skargi co do istoty sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ma obowiązek zbadać, czy skarga jest dopuszczalna. W razie stwierdzenia niedopuszczalności skargi podlega ona odrzuceniu. Przesłanki odrzucenia skargi określa art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.),zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych przesłanek nie zachodzi. Sprawa należy do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Została wniesiona w terminie. Organ nadzoru nie jest bowiem związany żadnym terminem do złożenia skargi na uchwały organu gminy. ( por. niepublikowane wyroki NSA z dnia 13.01.2005 r. OSK 1575/04 i z dnia 23.062005 r. II OSK 513/05 oraz wyrok NSA z dnia15.07.2005 r. II OSK 320/05publ ONSA i wsa r 1/2006 poz. 7). W obowiązującym aktualnie stanie prawnym, art.53 p.p.s.a. nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały podejmowane przez organy samorządu terytorialnego. Wobec tego nie można wyprowadzać tego terminu - przez analogię – z rozwiązaniem prawnym, obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r., uregulowanym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368, ze zm), a przewidującym sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi od dnia otrzymania uchwały. Ograniczenia terminem do zaskarżenia uchwały przez organ nadzoru nie zawiera także art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm). Stanowi on jedynie, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, a w takim przypadku może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z redakcji przepisu wynika, iż organ nadzoru może skorzystać z tej możliwości bez względu na termin jaki upłynął od dnia doręczenia mu uchwały. Skarga nie zawierała braków formalnych wymagających uzupełnienia. Sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami nie toczy się i nie została prawomocnie osądzona. Obie strony postępowania mają zdolność sądową i procesową. Nie zachodzą też inne przyczyny niedopuszczalności skargi. Rada Gminy Gronowo Elbląskie domagała się odrzucenia skargi z tego powodu, iż przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli dokonanej przez organ nadzoru. To jednak nie może stanowić podstawy odrzucenia skargi, gdyż taka podstawa nie mieści się w pojęciu innych przyczyn, zawartych w pkt 6 art. 58 § 1 p.p.s.a. Wprawdzie przedmiotowa uchwała podlegała już kontroli organu nadzorczego, ale w toku tejże kontroli została stwierdzona tylko jej częściowa nieważność w zakresie jednego paragrafu, toteż w pozostałej części możliwe było jej zaskarżenie do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym , gdyż w pozostałym zakresie, nie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym, organ nie skorzystał z uprawnienia określonego w art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołuje się strona przeciwna w odpowiedzi na skargę zaś dotyczyło odmiennego stanu faktycznego, w którym organ nadzoru stwierdził nieważność całej uchwały. Skutkiem tego utraciła ona byt prawny i na taką nieobowiązującą już uchwałę skarga do sądu była niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie natomiast byt prawny utraciła wyłącznie część uchwały, której dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze. I jedynie w tej części zaskarżenie jej do sądu nie było możliwe. W pozostałym zakresie uchwała pozostaje w obrocie prawnym i dlatego wniesienie skargi było dopuszczalne. Wobec tego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku organu w przedmiocie odrzucenia skargi i należało ją rozpoznać co do meritum. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowo-administracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Przy czym wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, nawet bez zarzutu strony. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały należy dokonać analizy przepisów rangi konstytucyjnej. Z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że czynności organów państwowych winny opierać się na przyznanej organom kompetencji, co oznacza związanie państwa i jego organów prawem. Zasadę legalności w odniesieniu do samorządu terytorialnego konkretyzuje art. 171 ust. 1 Konstytucji stanowiąc, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Przytoczone przepisy Konstytucji wymagają zatem od organów władzy publicznej podania w każdym przypadku podstawy prawnej uprawniającej do działania. Uchwała Rady Gminy Gronowo Elbląskie wydana została na podstawie przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Podstawą wydania uchwały był również art. 4 ust 1 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - zwanej dalej ustawą - stanowiący, iż "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania." Zgodzić się należy ze skarżącym, że wskazany powyżej art. 4 ust. 2 stanowi katalog zamknięty. Wyliczając komponenty uchwały ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co oznacza, iż wyliczenie obowiązków zamieszczone w art. 4 ma charakter wyczerpujący i radom gminy nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego artykułu. W ocenie Sądu Rada Gminy nie posiadała uprawnienia do dokonania zapisów, znajdujących się we wskazanych powyżej przepisach zaskarżonej uchwały. Ustawodawca w art. 4 ust.2 cytowanej ustawy, nie przewidział bowiem kompetencji dla rad gmin do nakładania na właścicieli nieruchomości takich obowiązków. Dlatego też taki zapis uchwały byłby w istocie uzupełnieniem ustawy, co jest sprzeczne z wymienionymi przepisami Konstytucji i jest działaniem niedopuszczalnym. Nie zasługuje na aprobatę argumentacja Rady Gminy, iż możliwe było zamieszczenie obowiązków określonych w § 3 ust.2 pkt 2 i § 3 ust.2 pkt 6, ponieważ są to obowiązki charakterze ogólnym, mieszczącym się w kategorii utrzymania porządku i czystości Należy zauważyć, że z treści art. 4 ust.2 ustawy jednoznacznie wynika, iż Regulamin określa zasady szczegółowe. Oznacza to, że nie mogą one być formułowane w sposób ogólnikowy, dający możliwość różnorodnej wykładni lub oceny. Użyte w § 3 ust. 2 pkt 2 sformułowanie "odpowiedni stan techniczny i estetyczny" jest niedookreślone, szczególnie w zakresie estetyki, która jest pojęciem bardzo względnym. Nałożenie na obywatela takich- niesprecyzowanych bliżej- obowiązków jest niedopuszczalne, gdyż w razie ich egzekwowania mogłyby podlegać różnej interpretacji. Przy czym obowiązki te nie mogą dotyczyć wszystkich obiektów i urządzeń zlokalizowanych na terenie nieruchomości ( jako to uczyniono w uchwale), lecz może się odnosić wyłącznie do urządzeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy i nie może ingerować w estetykę tychże urządzeń. Odnośnie § 3 ust.2 pkt 6 uchwały, to nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania zieleni w ogóle nie posiada upoważnienia ustawowego, gdyż obowiązek nim określony nie został wymieniony w katalogu zawartym w art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy zaś obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać poza materię uregulowaną tymże upoważnieniem. Nie można się również zgodzić z poglądem wyrażonym przez Radę Gminy, iż obowiązek wynikający z § 3 ust.2 pkt 7 ma umocowanie w art. 4 ust.2 pkt 1b ustawy. Ustawa pozwala na nałożenie obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń wyłącznie z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Ustawa nie daje natomiast upoważnienia do nakładania takiego obowiązku w zakresie dotyczącym części nieruchomości służącej wyłącznie właścicielowi. W literaturze wyrażany jest pogląd, że część nieruchomości służąca do użytku publicznego sprowadza się w praktyce do chodników. (komentarz do ustawy utrzymanie czystości i porządku w gminach.W. Radecki, Dom Wydawniczy ABC, 2005). W źródle tym podkreśla się również, iż zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o czystości i porządku jest określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, nie wszystkich jednak, lecz tylko tych, które wskazane zostały w trzech podpunktach tego przepisu. To zawężenie ma głęboki sens, jeśli zważyć, że w obowiązującym stanie prawnym każde niewykonanie obowiązków określonych w uchwale rady gminy wydanej na podstawie art. 4 jest wykroczeniem z art. 10 ust. 2a ustawy o czystości i porządku. Zbyt daleko posunięta dowolność w określaniu obowiązków budziłaby zasadnicze wątpliwości co do zgodności z zasadą państwa prawa. Nie można się też zgodzić z argumentem Rady Gminy odnośnie treści § 3 ust. 2 pkt 11 Regulaminu. Błędne jest stanowisko strony przeciwnej, iż postanowienie to znajduje oparcie w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W przepisie tym ustawodawca pozwala na nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Krąg podmiotowy osób, do których obowiązek jest skierowany został określony przez ustawodawcę ściśle. Mogą to być włącznie " osoby utrzymujące zwierzęta". Obowiązek ten nie może być nałożony na właścicieli nieruchomości, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale. Skarżący słusznie zarzuca, iż również przepisy § 6 załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały jest niezgodny z prawem, przytoczono w nim bowiem przepis art. 5 ust.1 pkt 2 tej ustawy. Jest to istotne naruszenie prawa. Zdaniem tego organu ustawa nie zakazuje określenia instrumentów zapewniających skuteczność wykonywania postanowień regulaminu. Działanie takie ewidentnie narusza zasadę legalizmu, z której wynika reguła, iż to co nie jest dozwolone dla organów władzy publicznej, jest bezwzględnie zakazane. Rozporządzeniem z dnia 20 czerwca 2002 r. Prezes Rady Ministrów określił "Zasady techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).Rozporządzenie powyższe stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z § 137 w związku z § 143 tego rozporządzenia w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie natomiast tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Kwestia ta została już ugruntowana w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. W wyroku z dnia 25.03.2003r. II SA/Wr2572/02 NSA uznał, iż "Narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego". Skoro więc w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określono obowiązki właścicieli nieruchomości to w tym zakresie nie należy w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, powtarzać jej przepisów. Powtórzenie zaś zapisów tej ustawy w opracowywanym regulaminie stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 137 w związku z § 143 cytowanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów co stanowi istotne naruszenie prawa. Z takim właśnie naruszeniem prawa mamy do czynienia w opisanym zakresie. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28.02.2003r. SA/Lu 882/03 Fin.Kom. 2003/4/53, w którym Sąd stwierdził, że: "Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (tu w ustawie z 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, Dz. U. Nr 60, poz. 704 z późn. zm.), bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych." Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w pełni podziela. Z tych samy powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, korzystając z umocowania zawartego w art. 134 § 1 p.p.s.a., skontrolował zaskarżoną uchwałę również w zakresie nie kwestionowanym przez skarżącego. Kontrola ta doprowadziła do stwierdzenia nieważności § 3 ust.2 pkt 8 regulaminu, normującego kwestię uprzątania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, gdyż odpowiada on treścią przepisowi art. 5 ust. 1 pkt 4. Przepis ten został jedynie zmodyfikowany przez organ poprzez dodanie słowa "niezwłoczne", co z omawianych wyżej względów, jest niedopuszczalne. Należało także stwierdzić nieważność § 8 Regulaminu. Ustawodawca, nie upoważnił bowiem gminy do regulacji pozwalającej na zobligowanie właściciela nieruchomości do umożliwienia wstępu na teren nieruchomości osobom kontrolującym przestrzeganie postanowień uchwały. Stanowiłoby to w istocie ingerencję w wykonywanie prawa własności, a ingerencja państwa lub samorządu terytorialnego w prawo własności może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Ustawa nie udzieliła również upoważnienia do nakładania na właściciela nieruchomości opłaty za wykonanie zastępcze w wysokości dwukrotnej maksymalnej stawki za wywóz śmieci, która nosi cechy opłaty karnej. Przepis § 8 narusza więc obowiązujący porządek prawny i nie może być traktowany, jak tego chce Rada Gminy, jako instrument przy pomocy którego Gmina może wywrzeć wpływ na wykonywanie uchwały. Niezgodny z obowiązującym prawem jest także § 13 regulaminu, wprowadzający przepisy karne. Podkreślenia wymaga fakt, że uchwała przewidziana w art. 4 ustawy o czystości i porządku nie jest aktem prawa miejscowego zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to w szczególności, że sama uchwała nie może zawierać "własnych" przepisów karnych, ponieważ takie przepisy mogą się znaleźć tylko w przepisach porządkowych. Podkreślić należy ponadto, że w obowiązującym stanie prawnym każde niewykonywanie obowiązków określonych w uchwale rady gminy wydanej na podstawie art. 4 jest wykroczeniem z art. 10 ust. 2a ustawy o czystości i porządku. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż regulamin stanowiący załącznik do uchwały, w zaskarżonej części oraz w § 3 ust. 2 pkt 8 jest niezgodny z obowiązującym prawem i dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art.147§ 1 p.p.s.a.