II SA/Ol 331/12

Dnia 5 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta "[...]" przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w "[...]" odmówiono D. T. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką A. H. W uzasadnieniu wskazano m.in., iż w dniu "[...]" D. T. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, matką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9 poz. 59 ze zm., dalej jako: k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny; opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowymi przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z cytowanym wyżej przepisem, jest po pierwsze niepełnosprawność osoby bliskiej, co do której istnieje obowiązek alimentacyjny, wraz z wymogiem sprawowania nad nią stałej opieki, po drugie zaś rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki nad osobą tego wymagającą. Nie ulega wątpliwości, że A. H., zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z dnia "[...]" jest osobą zaliczoną na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. Jak wynika z kolei z oświadczenia D. T. z dnia "[...]" jego ostatnia aktywność zawodowa zakończyła się w "[...]". Jako przyczynę rezygnacji z zatrudnienia, niepodejmowania zatrudnienia D. T. wskazał brak ofert pracy. Ponadto z oświadczenia D. T. wynika, że szuka on zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy. Organ podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem przysługującym "z tytułu" rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego niepodejmowaniem. Przedmiotowe świadczenie służy częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami rodziny w związku z rezygnacją z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. Powyższe świadczenie przysługuje osobom uprawnionym pod warunkiem, że nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a więc zrzekają się dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w zamian za pomoc państwa w formie świadczenia pielęgnacyjnego. Niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia muszą być zatem zdeterminowane celem, jakim jest opieka nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazano, że D. T. jest aktualnie zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zatem nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji D. T. podniósł, że zakres jego opieki nad matką polega nie tylko na chodzeniu po zakupy, sprzątaniu w domu, myciu okien, wieszaniu firan, gotowaniu i pomaganiu w kąpieli ale obejmuje ponadto chodzenie z matką do lekarza i przebywaniu z nią 24 godziny na dobę. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniosło, że warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, 3. opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podniosło, iż z akt sprawy wynika, że z pewnością skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bowiem jego zatrudnienie trwało do "[...]". Sam to zresztą przyznał w złożonym oświadczeniu z dnia "[...]". Zatem ustawowa przesłanka rezygnacji z zatrudnienia nie została spełniona. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia z tej przyczyny (jak sam wskazał), że brak jest ofert pracy. Jest to zatem inna przyczyna, aniżeli konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Dodało również, że zakres czynności sprawowanych przez skarżącego nad schorowaną matką jest niczym innym, jak zwyczajową opieką, którą wykonują dzieci przy rodzicach w podeszłym wieku. Konkludując podniosło, że trudno jest doszukać się związku przyczynowego między niepodejmowaniem pracy przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżący nie spełnia zatem przesłanki normatywnej warunkującej przyznanie świadczenia. W skardze wniesionej na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D. T., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że nie zostały spełnione przesłanki wymienione w powołanym przepisie, a uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy enumeratywnie wymienione w powołanym przepisie przesłanki zostały przez skarżącego spełnione; - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i zbadania sprawy, co przełożyło się na materialnoprawne rozstrzygnięcie, tj. niewyjaśnienie jaki jest stan osoby, nad którą skarżący sprawuje opiekę i czy stan ten wymaga stałej opieki i pomocy bez której samodzielna egzystencja byłaby znacznie ograniczona; art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady przekonywania pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; art. 15 k.p.a. polegające na ograniczeniu się przed skarżony organ przy wydawaniu decyzji jedynie do skontrolowania działania organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego lecz jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Argumentował m.in., że Kolegium nie rozpoznało merytorycznie sprawy, a jedynie skontrolowało działanie organu pierwszej instancji. Z kolei w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ oparł się jedynie na ustaleniach dokonanych przez organ pierwszoinstancyjny. Takie działanie organu odwoławczego, oprócz tego, że naruszyło konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, to wskazuje jednoznacznie na niezrozumienie istoty postępowania administracyjnego, a także nieznajomość podstawowych zasad wyznaczających kierunek tegoż postępowania. Ponadto Kolegium, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 k.p.a., nie podjęło jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, a ustalenia oparło jedynie na lakonicznym materiale dowodowym zgromadzonym przed organem pierwszo instancyjnym. W konsekwencji nie podjęło nawet próby wyjaśniania w jakim stanie zdrowotnym jest osoba nad którą skarżący sprawuje opiekę i zupełnie pominęło w swych rozważaniach kwestię tego, czy A. H. - legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności - jest osobą, wobec której istnieje konieczność stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dodatkowo podniósł, że każda osoba bez pracy, nawet bez faktycznej rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, może szukać pracy, może deklarować gotowość do jej podjęcia, co jednak nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby osoba taka zwróciła się do organu z odpowiednim wnioskiem z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Odmienna wykładnia w niedopuszczalny sposób różnicowałaby sytuację osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy z tymi bezrobotnymi, którzy nie są zarejestrowani. Dodał, że status osoby bezrobotnej nie może eliminować z grona osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne również z tego względu, że sytuacje, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje określa wyłącznie art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca w jego treści nie wykluczył osób bezrobotnych z prawem do zasiłku lub bez tego prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu - art. 151 p.p.s.a. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97, publ. LEX Nr 37180). Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Godzi się stwierdzić również, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, ani stosowania zasad współżycia społecznego . Przeprowadzona kontrola zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji wykazała, że odpowiadają one kryterium legalności. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu (pkt 1), innym osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny (pkt 2), a także opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 3), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki między innymi nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze względu na to, że "innymi osobami", o których mowa w pkt 2 są według art. 128 k.r.o. krewni w linii prostej, to jest zstępni – dzieci, wnuki, prawnuki i wstępni – rodzice, dziadkowie, pradziadkowie, a także rodzeństwo, skarżący niewątpliwie, jako syn niepełnosprawnej matki A. H. należy do kręgu osób zobowiązanych do jej alimentowania. Tym samym uprawniony byłby do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego gdyby nie fakt, że nie podjął, ani nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Analizując zasadność powyższego stanowiska w kontekście przytoczonych przepisów, skład orzekający Sądu doszedł do przekonania, iż skarżący zajmując się wyłącznie opieką nad niepełnosprawną matką, przy tym nie podejmując lub rezygnując z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Wskazać trzeba, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulował dwa niezależne od siebie stany faktyczne, z którymi powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego: 1. w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, 2. w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W niniejszej sprawie Kolegium rozpatrywało kwestię możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia w obu aspektach, tj. rezygnacji przez skarżącego z pracy oraz niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką, bowiem przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z cytowanego już wyżej art. 17 ust. 1 ustawy jest brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Stosownie do art. 3 pkt 22 omawianej ustawy, pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu oznacza zatem, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w powyższych formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta. A więc wnioskodawca ma być osobą faktycznie bezrobotną i sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej pomocy. Wówczas uzasadniona jest pomoc państwa. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący nie może być uznany - w świetle powołanego zapisu art. 3 ustawy - za osobę bezrobotną, bowiem nie zrezygnował z jednej z form zatrudnienia wymienionych powyższą normą prawną (z akt sprawy wynika, że skarżący nie pracuje, jak wskazał w oświadczeniu z "[...]", od "[...]"). Nie ma również w okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości, że skarżący nie podjął zatrudnienia (pracy) w takiej formie, która jest określona powyżej cytowanym art. 3 ustawy (z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący, zarejestrowany w urzędzie pracy, jest osobą poszukującą pracy. Nie podejmuje pracy, ponieważ nie otrzymał propozycji jej podjęcia – nie otrzymał oferty pracy). Wobec tego, nie ma w sprawie znaczenia okoliczność, że skarżący opiekuje się matką, bowiem wobec niezaistnienia przesłanki określonej ust. 1 art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (podjęcie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia, ewentualnie innej pracy zarobkowej) wnioskowane świadczenie skarżącemu nie przysługuje. Dodatkowo należy podkreślić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, które przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Wprawdzie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszczają sytuacje, gdy składki za taką osobę są odprowadzane z innego tytułu (art. 6 ust. 2b ustawy), ale nie znosi to warunku rezygnacji z aktywności zawodowej, zawartego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego nie może mieć wpływu na rozpatrzenie wniosku stan zdrowia podopiecznego i konieczność sprawowania nad nim opieki. Konkludując powyższe rozważania wskazać należy, iż organy orzekające o przyznaniu, bądź nieprzyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, nie posiadają w tym zakresie swobody uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie ustawowych przesłanek, które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń. Brak spełnienia przesłanek obliguje organ do wydania decyzji odmownej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Mimo, iż zrozumiałe jest rozgoryczenie skarżącego, iż nie może liczyć na przyznanie świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, fakt ów pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem Kolegium, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, wydając zakwestionowaną decyzję prawa nie naruszyło. Co do wskazanych przez stronę skarżącą zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej w toku niniejszego postępowania, Sąd nie stwierdził, aby organy procedujące w sprawie w sposób istotny, a więc mający wpływ na wynik sprawy, naruszyły te przepisy, zaś uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zasadniczo odpowiada wymogom stawianym przez treść art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy dokonał wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie zaniechał żadnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Prowadził postępowanie w sposób, który nie powodował naruszenia zasady zaufania do organów administracji. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 15 k.p.a. W myśl tej zasady zadaniem organu drugiej instancji jest nie tylko kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji ale ponowne merytoryczne rozpatrzenie tej samej sprawy, co wiąże się z koniecznością dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji. W ocenie sądu, postępowanie przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i ocenił zebrany materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 80 k.p.a., a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając wszystko powyższe na uwadze uznać należało, że skarżone decyzje organów administracji są zgodne z obowiązującym prawem, brak jest więc podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.