II SA/Ol 332/22

Dnia 14 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Gminy Janowo z dnia 25 marca 2021 roku nr XXXVII/486/2021 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Janowo w 2021 roku 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części. Uchwałą z dnia 31 marca 2021 r., nr XXIX/150/2021, Rada Gminy Janowo przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Janowo w 2021 r., w brzmieniu stanowiącym Załącznik do uchwały (dalej jako: Program). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako: u.s.g) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej jako: u.o.z.). W dniu 22 marca 2022 r. Prokurator Rejonowy w Nidzicy (dalej jako: skarżący, Prokurator) zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. poprzez: - wyłączenie w § 4 ust. 1 pkt 1 Programu, pewnej kategorii zwierząt w oparciu o stan zdrowia czy wiek z ustawowego obowiązku sterylizacji albo kastracji wszystkich zwierząt przebywających w schronisku, co jest niezgodne z ustawowym uregulowaniem tej kwestii w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z.; - zawężenie w § 6 ust. 2 pkt 8 Programu, finansowania "usypiania ślepych miotów" jedynie do "psów i kotów", co jest niezgodne z ustawowym uregulowaniem tej kwestii w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.; - brak precyzyjnego określenia w § 6 ust. 2 Programu jaka kwota jest przeznaczona docelowo na sfinansowanie zadania polegającego na "obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt", - brak wskazania w § 6 ust. 2 Programu finansowania ustawowo określonego zadania polegającego na "poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt". W oparciu o art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień § 4 ust. 1 pkt 1 w zakresie zaskarżonego sformułowania oraz całego § 6 ust. 2 załącznika do uchwały w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Janowo w 2021 roku. Ponadto, wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż nie sposób przyjąć dopuszczalności sterylizacji zwierząt, u których stan zdrowia na to nie pozwala a także gdy przeciwwskazaniem jest wiek zwierzęcia. Dodał, że w uchwale określono jakie środki finansowe przewidziano na poszczególne cele. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powyższa sytuacja zaistniała na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż taki wniosek został zawarty w skardze, a organ temu nie oponował. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga w zakresie naruszenia przez § 6 ust. 2 Programu przepisów u.o.z. zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Na zasadzie art. 11a ust. 5 u.o.z., lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. W świetle powyższego zasadne jest stwierdzenie, że organ nie wypełnił należycie delegacji ustawowej. Z przepisu § 6 ust. 2 uchwały wynika bowiem następujący podział środków finansowych: odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Janowo i zapewnienie im miejsca w schronisku - kwota 12 000 zł. okresowe utrzymywanie odłowionych we własnym zakresie bezdomnych zwierząt do czasu odbioru przez schronisko lub adopcji - kwota 700 zł. usługi weterynaryjne w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt - kwota 2000 zł. sterylizację i kastrację zwierząt przeznaczonych do adopcji - kwota 600 zł. sterylizację i kastrację zwierząt z terenu Gminy Janowo posiadających właścicieli - kwota 1000 zł sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie oraz ewentualne zabiegi sterylizacji lub kastracji - kwota 200 zł zabiegi weterynaryjne dla chorych, zranionych bezdomnych zwierząt - kwota 1000 zł usypianie ślepych miotów psów i kotów - kwota 500 zł zakup karmy dla psów dla osób, które adoptują psa od Gminy Janowo - kwota 500 zł w miarę potrzeb - utrzymanie zwierząt we wskazanym gospodarstwie rolnym zapewniającym I miejsce dla zwierząt gospodarskich - kwota 1000 zł Zdaniem Sądu taka treść § 6 ust. 2 uchwały (osiem obowiązkowych zadań wynikających z ustawy) nie określiła właściwego sposobu wydatkowania środków finansowych na poszczególne cele określone w u.o.z. Art. 11a ust. 2 w punktach 1-8 oraz ust. 5 u.o.z. określa bowiem elementy obligatoryjne programu, a więc takie które powinny zostać uwzględnione przy jego opracowaniu i nie mogą w nim zostać pominięte bądź zmodyfikowane, bowiem takie działanie należałoby ocenić w kategoriach niewypełnienia delegacji ustawowej bądź przekroczenia zakresu tej delegacji. Natomiast elementy fakultatywne programu z uwagi na użyty zwrot "może obejmować" zostały zdefiniowane w art. 11 ust. 3 i 3a ustawy o ochronie zwierząt. Zasadnie zatem zarzuca Prokurator brak wskazania w § 6 ust. 2 Programu finansowania ustawowo określonego zadania polegającego na "poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt". Ponadto, podzielić należy zarzut skargi, że lokalny prawodawca, wbrew przepisom aktu wyższego rzędu, nie rozdysponował środków w Programie na zadanie wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.oz., tj. obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, modyfikując zaledwie powyższą normę prawną poprzez wskazanie jaką kwotę będzie wydatkowała gmina na sterylizację lub kastrację zwierząt posiadających właścicieli ewentualnie przeznaczonych do adopcji. Kolejne istotne naruszenie polega na przekroczeniu upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez ograniczenie w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały zabiegów usypiania ślepych miotów jedynie do miotów psów i kotów, chociaż ustawa nie zawiera takich ograniczeń. Jak bowiem stanowi art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności usypianie ślepych miotów. Ustawa nie określa natomiast jakich gatunków zwierząt usypianie ma dotyczyć (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 910/21, publ. CBOSA). Jednocześnie sąd nie kwestionuje, że precyzyjne określenie (w ramach omawianego programu) wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele może być złożone, nie jest to jednak z pewnością rzeczą niemożliwą. Wydaje się, że szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków finansowych, nie powinno nastręczać szczególnych trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację programu środków finansowych, bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r. w sprawie II SA/Sz 83/21). W ocenie Sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na konkretne cele i w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych celów Programu stanowi istotne naruszenie prawa. Kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma bowiem zasadnicze znaczenia dla jego realizacji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Natomiast jako całkowicie pozbawiony podstaw Sąd ocenił zarzut wyłączenia w § 4 ust. 1 pkt 1 Programu, pewnej kategorii zwierząt w oparciu o stan zdrowia czy wiek z ustawowego obowiązku sterylizacji albo kastracji wszystkich zwierząt przebywających w schronisku. Prokurator pomija, że celem Programu uchwalanego w każdej gminie na podstawie art. 11a u.o.z. i samej tej ustawy jest ochrona zwierząt. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.o.z. "Zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę". Stan zdrowia, w tym przeciwwskazania do przeprowadzenia jakichkolwiek zabiegu niewątpliwie powinny być uwzględniane w ramach "poszanowania, ochrony i opieki" nad zwierzęciem. Argumentacja strony skarżącej mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której każde zwierzę przyjęte do schroniska, niezależnie od stanu zdrowia, musiałoby być poddane zabiegowi kastracji bądź sterylizacji, a skutkiem takiego zabiegu przeprowadzonego wbrew przeciwwskazaniom mogłaby być nawet śmierć takiego zwierzęcia. Z całą pewnością taka sytuacja nie ma związku z ochroną zwierząt i opieką nad nimi, a zatem zarzut nie mógł zostać uwzględniony. W tej mierze Sąd w pełni podziela pogląd skarżącego, że "(...) odstąpienie od zbiegu uzasadniać można też poprzez stosowanie się do obowiązku wyrażonego w art. 1 ust. 1 zd. 2 ustawy o ochronie zwierząt", powyżej cytowanego, co znacznie osłabia siłę argumentacji skargi czyniąc ją, w poruszonym zakresie, bezzasadną. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę odnośnie § 4 ust. 1 pkt 1 Programu.