II SA/Ol 334/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013r. sprawy ze skargi S. B. i A. K. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako: "PINB" lub "organ nadzoru budowlanego I instancji"), na skutek zawiadomienia J. K. i A. K. o popełnieniu przez S. B. i A. B. samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu szopy na wspólnej działce w L., wszczął postępowanie w sprawie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr ew. "[...]" w miejscowości L. obręb geodezyjny N. W dniu 24 października 2011 r. organ ten, na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na A. i S. B. obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz szkiców i rysunków wybudowanego budynku. Następnie, z uwagi na niewykonanie wymienionych obowiązków, decyzją z dnia "[...]"r., na podstawie art. 49 b ust. 1 w zw. z art. 49 b ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał A. i S. B. rozebranie budynku gospodarczego wybudowanego (w 2002 r.) bez wymaganego zgłoszenia. Na skutek odwołania A. i S. B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako: "WINB", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia "[...]" r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia "[...]" r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, jednocześnie uchylając postanowienie PINB z dnia 24 października 2011 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem z dnia 14 maja 2012 r. powtórnie nałożył na A. i S. B. obowiązki jak w postanowieniu 24 października 2011 r. a następnie dnia "[...]" r. wydał decyzję, na podstawie art. 49 b ust. 1 w zw. z art. 49 b ust. 3 Prawa budowlanego, nakazującą A. i S. B. rozebranie parterowego budynku gospodarczego samowolnie wybudowanego w 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na kontrolę, przeprowadzoną w dniu 17 czerwca 2011 r. z udziałem stron, dokumentację fotograficzną oraz zeznania świadków, na podstawie których ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 2002 r. Organ stwierdził, że obiekt, co do którego prowadzone jest postępowanie jest tym samym, co do którego zostało wszczęte postępowanie, co zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 16 listopada 2012 r., która wykazała, że inwestor dokonał rozbiórki dachu, pozostawiając w całości przyziemia budynku. W odwołaniu od tej decyzji S. B. i A. B.wnosili o uchylenie decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, że nałożony obowiązek jest "przejściowo" niewykonalny do czasu zniesienia współwłasności nieruchomości, na co J. K. nie wyraża zgody. Ponadto zarzucili, że przedmiot postępowania nie stanowi "parterowego budynku gospodarczego"; nie ma nawet dachu, nie ma przyziemia a sprawa nie toczy się w interesie społecznym lub słusznym interesie strony. Ponadto S. B. oświadczył, że przedmiotowy obiekt wybudował jeszcze przed zakupem nieruchomości. Zarządzał tym terenem od 1980 r. i z kamieni polnych zebranych przy budowie budynku mieszkalnego urządził śmietnik na odpadki (kompostownik), stanowiący obiekt małej architektury, czego nie dostrzegli na rozprawie świadkowie wnioskowani przez J. K. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia "[...]" r. uchylił decyzję będącą przedmiotem odwołania w części orzeczenia i na podstawie art. 49b ust.1 w związku z art. 49b ust.3 ustawy Prawo budowlane, nakazał A. i S. B. rozebrać tymczasowy obiekt budowlany zlokalizowany na działce o numerze ewidencyjnym "[...]" obręb N. gm. S. i w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że prowadzone postępowanie zmierza do likwidacji samowoli budowlanej poprzez doprowadzenie zaistniałego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził, że na przedmiotowej działce w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganego prawem zgłoszenia, powstał obiekt budowlany o wymiarach 5,0m x 4.0 m (bez względu jak nazywa go strona skarżąca) posiadający przegrody budowlane z kamienia polnego. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu kontroli 17 czerwca 2011r. obiekt przykryty był eternitem. Fakt zdjęcia zadaszenia z eternitu i przykrycie folią, co zostało stwierdzone przez pracownika PINB w dniu 16 listopada 2012r. nie świadczy o likwidacji w/w obiektu budowlanego. Obiekt istnieje, nie został całkowicie rozebrany a na jego budowę wymagane było zgłoszenie, którym inwestor nie dysponuje. Organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 49b ust 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994r. umożliwiające legalizację samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia określonych wymogów. W tym celu organ nadzoru budowlanego nakłada na stronę obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a nadto dokumentów wskazanych w art. 30 ust 2 albo art.30 ust.2 i 3 albo art. 30 ust 2 i 4 Prawa budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu. Przedłożenie w wyznaczonym terminie tych dokumentów otwiera drogę do zalegalizowania budowy. W przypadku niespełnienia nałożonego obowiązku organ nakłada obowiązek rozbiórki. Z uwagi na to, że inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z dnia 19 lipca 2012 r., organ zobligowany był do nakazania rozbiórki w trybie art. 49b ust.1 w zw. z art. 49 ust.3 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że inwestorzy wnieśli o zawieszenie postępowania z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie zniesienia współwłasności działki, na której zlokalizowano w/w obiekt budowlany lecz postępowanie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania zostało zakończone ostatecznym postanowieniem WINB z dnia 25 września 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że biorąc pod uwagę różne określenia obiektu objętego postępowaniem, uchylił decyzję organu Instancji w części orzekającej rozbiórkę budynku gospodarczego i orzekł jak w sentencji tj. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego. Ponadto wyjaśniono odwołującym się, że podniesione w odwołaniu zarzuty nie dotyczą postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 49 b ustawy Prawo budowlane z 1994r. - obiekt budowlany wybudowany w warunkach samowoli budowlanej istnieje i brak jest podstaw do umorzenia postępowania. W skardze na tę decyzję A. B. i S. B. podnieśli zarzuty naruszenia art. 7, art. 9 art.77 K.p.a. Twierdzili, że przedmiot postępowania nie jest parterowym budynkiem, ani niezdefiniowanym "tymczasowym obiektem budowlanym". Według nich jest to obiekt małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 4 lit.c Prawa budowlanego. Obiekt nigdy nie był kryty eternitem, nie miał przegród, nie był wykorzystywany na cele gospodarcze ani rekreacyjne. Na okoliczność tę dołączono do skargi fotografie obiektu oraz zawarto wniosek o przesłuchanie świadka T. R. Skarżący zarzucali, że organy bezpodstawnie zastosowały art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego w istniejącym stanie faktycznym. Kompletnie pominięto toczącą się sprawę sądową o zniesienie współwłasności a skarżący nie mogą samodzielnie występować o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli podnoszone przez skarżących. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu nadzoru budowlanego II instancji, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: K.p.a."). Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną odwołaniem decyzję i rozstrzyga co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że decyzja organu jest nieprawidłowa. Decyzja poddana kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie została wydana z istotnym naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie sądów adminisytacyjnych ugruntowany jest pogląd, że decyzja reformatoryjna, w rozumieniu art. 138 par. 1 pkt 2 K.p.a., może być wydana wówczas, gdy organ II instancji kwestionuje tylko rozstrzygnięcie organu I instancji lecz nie stwierdza uchybień w ustalonym stanie faktycznym i nie wskazuje na potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego. (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. II OSK 1242/11), z dnia 9 lutego 2012 r. II OSK 1823/12 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona decyzja nie odpowiada tym warunkom i jest niezrozumiała. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji "w części orzeczenia" i nakazał skarżącym "rozebrać tymczasowy obiekt budowlany..." oraz " w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji". Rozstrzygnięcie to jest wewnętrznie niespójne. Jego treść mogłaby wskazywać, że organ II instancji nie zgadzał się z orzeczonym przez PINB nakazem rozbiórki parterowego budynku gospodarczego lecz nie kwestionował uzasadnienia tej decyzji, które odnosi się do takiego właśnie rodzaju obiektu budowlanego. Taki wniosek płynie ze sformułowania orzeczenia o uchyleniu decyzji organu I instancji w części. Tym bardziej niezrozumiałe jest orzeczenie organu odwoławczego o utrzymaniu decyzji PINB w pozostałej części skoro decyzja ta zawiera jedynie rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego parterowego budynku gospodarczego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnia w żaden sposób na jakiej podstawie faktycznej i prawnej zakwalifikował przedmiot postępowania jako tymczasowy obiekt budowlany. W istocie orzeczenie o rozbiórce "tymczasowego obiektu budowlanego" nastąpiło bez jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie parametrów przedmiotowego obiektu i cech, na podstawie których organ odwoławczy uznał, że przedmiot decyzji rozbiórkowej, to "tymczasowy obiekt budowlany" a nie "parterowy budynek gospodarczy". Zmianę kwalifikacji tego obiektu organ II instancji wyjaśnił jedynie tym, że wziął pod uwagę różne określenia obiektu objętego postępowaniem. Uwadze organu odwoławczego uszedł obowiązek wynikający z art. 107 § 3 K.p.a. obligujący organ do uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Rację ma organ, że zdjęcie pokrycia dachowego z przedmiotowego obiektu budowlanego nie świadczy likwidacji samowoli budowlanej. Istotnie, rozebranie dachu nie mogło mieć wpływu na kwalifikację obiektu będącego przedmiotem samowoli budowlanej, podobnie zresztą jak to, że obiekt był w postępowaniu różnie nazywany przez strony i uczestników postępowania. Prawidłowe zakwalifikowanie obiektu w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki należało bowiem do organu. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem wyjaśnić jakimi przesłankami natury materialnoprawnej kierował się zmieniając kwalifikację przedmiotowego obiektu, tym bardziej, że w całym postępowaniu cecha tymczasowości obiektu w ogóle nie była podnoszona. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wprawdzie zawiera prawidłowe motywy dotyczące obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę oraz możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych a także skutków prawnych niewykonania obowiązków, nałożonych w trybie art. 49 b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Są to jednak wywody zupełnie teoretyczne a organ nie przypisuje tym rozważaniom konkretnych ustaleń, dotyczących w szczególności przesłanek, na podstawie których dokonał zmiany kwalifikacji przedmiotowego obiektu. Jest to okoliczność tym bardziej istotna w sytuacji, gdy strona w odwołaniu podnosi, że przedmiotowy obiekt nie wymagał ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Takie działanie nie mieści się w standardach prawidłowej procedury administracyjnej. Zgodzić się natomiast należy z twierdzeniem organu odwoławczego, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w sytuacji, gdy samowolnie wybudowany obiekt budowlany, co do którego prowadzone jest postępowanie, nadal istnieje, to brak jest podstaw do umorzenia postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego weźmie pod uwagę powyższe rozważania i rozpozna odwołanie A. B. i S. B. od decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji. Organ ten zakończy postępowanie odwoławcze wydaniem jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 K.p.a., wewnętrznie niesprzecznej, którą prawidłowo uzasadni, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. odnosząc się do wszystkich zarzutów odwołania oraz mając na uwadze, że podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno zawierać nie tylko przytoczenie przepisów postępowania, tak jak to miało miejsce w zaskarżonej decyzji, ale także przepisów prawa materialnego. Ponadto w uzasadnieniu powinna znaleźć się szczegółowa argumentacja faktyczna i prawna, która umożliwi ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie kwalifikacji przedmiotowego obiektu. Organ uwzględni, że w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia i niewykonania obowiązków zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, zasadą jest obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a orzeczono jak w punkcie 2 wyroku. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.