II SA/Ol 334/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016r. w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr [...] przy ul. [...] w K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr [...] przy ul. [...] w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W dniu 29 lutego 2016r. pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr [...] przy ul. [...] w K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...], którą po rozpoznaniu odwołania strony, umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie udzielenia Gminie Miejskiej K. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p.n. "Budowa ul. [...] w K.". Zarzucono podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącej przymiotu strony w sytuacji, gdy strona uprawdopodobniła posiadany interes prawny w rozstrzygnięciu, polegający na konieczności zbadania oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa ul. [...] w K." ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze zawarty został również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego rozpoznania skargi. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca podniosła, że Starosta nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności umożliwiając inwestorowi przystąpienie do rozpoczęcia robót budowlanych. Z informacji udostępnionej na stronie BIP Urzędu Miasta w K. wynika, że Gmina K. wykonuje zaskarżoną decyzję i jest na etapie wyłaniania wykonawczy robót. Stosownie zaś do art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych i ich prowadzenia przez okres 14 dni, Wspólnota nie będzie miała już możliwości wstrzymania działań, pomimo wykazania ich niezgodności z prawem i niebezpieczeństwem ich szkodliwości dla środowiska. Zatem w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które uzasadniają wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Odnośnie złożonego przez skarżącą wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przedstawiono stanowiska. W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2016r. pełnomocnik Wspólnoty wskazał, że Gmina Miejska K. zawarła w dniu [...] 2016r. umowę na wykonanie inwestycji, w ramach której wykonawca przystąpił już do pierwszych robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 ustawy ppsa.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 ustawy ppsa. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, dostępne w CBOSA). Podkreślenia zatem wymaga, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest wykazanie we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z brzmienia zacytowanego przepisu wynika, iż do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wniosek strony wnoszącej o taką tymczasową ochronę. Uzasadnienie takiego wniosku powinno bowiem odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Nadto nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że przedmiotem takiej ochrony tymczasowej mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2009r. sygn. II OZ 665/09, dostępny CBOSA). Przy czym przez "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2012, str. 224 i nast.). Zatem instytucja wstrzymania wykonania decyzji może dotyczyć jedynie takiej kategorii decyzji administracyjnych, które mają przymiot wykonalności tzn. stwierdzają lub tworzą po stronie swoich adresatów obowiązki prawne lub uprawnienia (por. szerzej: post. NSA z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. I FZ 403/11, post. NSA z 16 listopada 2011 r. sygn. IOI OZ 1108/11, dostępne CBOSA). Z przekazanych akt tej sprawy wynika, że przedmiotem skargi Wspólnoty jest decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa., w sprawie dotyczącej udzielenia Gminie Miejskiej K. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p.n. "Budowa ul. [...] w K.". Wbrew stanowisku skarżącej strony wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie spowoduje wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, a takiego skutku oczekuje skarżąca, bowiem efektem umorzenia postępowania odwoławczego jest pozostawienie w mocy objętej odwołaniem decyzji organu I instancji, której nadto został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Reasumując nawet gdyby uznano, a nie uznano w tej sprawie, że dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o umorzeniu postepowania odwoławczego, to i tak skutkiem takiego rozstrzygnięcia nie byłoby wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, skoro takiej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie Sądu z uwagi na charakter skarżonej decyzji (o umorzeniu postępowania odwoławczego) podniesiony argument o możliwości wyrządzenia Wspólnocie trudnych do odwrócenia skutków, poprzez rozpoczęcie realizacji inwestycji drogowej, realizowanej w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2015r. poz. 2031), a zwłaszcza jej zapis art. 31 ust. 2, nie spowodowałby wstrzymania jej realizacji z uwagi na wskazaną wyżej okoliczność, bowiem decyzja skarżona przez stronę nie posiada przymiotu wykonalności, nie nakłada określonych obowiązków ani nie przyznaje żadnych uprawnień. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy ppsa., orzekł jak w sentencji.