II SA/Ol 336/19

Dnia 23 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), odmówiło A. G. (dalej jako: "skarżąca") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia "[...]" r., znak: "[...]", wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego na 4200 sztuk prosiąt w systemie chowu na ruszcie, na działce nr "[...]", obręb P., gm. R. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że decyzja organu I instancji doręczona została stronom postępowania w dniu 21 maja 2018 r., według dołączonego do niej rozdzielnika. Skarżąca nie została uznana za stronę i nie doręczono jej decyzji. Od decyzji tej żadna ze stron, której doręczono decyzję, nie wniosła odwołania. Decyzja stała się zatem ostateczna w dniu 5 czerwca 2018 r. Kolegium stwierdziło, że z przepisu art. 58 § 1 k.p.a. może korzystać wyłącznie strona, której organ doręczył decyzję i która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w ustawowym terminie. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż w stosunku do niego termin nie zaczął biec, bowiem nie została mu doręczona decyzja. Kolegium wskazało, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta uzyskała już przymiot ostateczności, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca wniosła o jego uchylenie. Wskazała, że nie kwestionuje wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia poglądu organu. Uważa jednak, że organ dochodząc do takiego stanowiska, winien przekazać wniosek zgodnie z właściwością Burmistrzowi Miasta i Gminy, w celu jego rozpoznania zgodnie z prawidłowo zinterpretowanym żądaniem. Jest to istotne albowiem zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. wniesienie podania o wznowienie postępowania z powodu nieuczestniczenia w nim, jest ograniczone czasowo do miesiąca od daty dowiedzenia się o decyzji. Oczywistym jest, że skoro odwołanie od decyzji wniosła 10 września 2018 r., to wówczas wiedziała o jej istnieniu. Dowiedziała się o niej na początku września, po rozszerzeniu przez Burmistrza kręgu zainteresowanych w sprawie (postanowienie z "[...]" r. znak: "[...]"). Kwestionując decyzję nieprawidłowo nazwała środek odwoławczy "odwołaniem", ale nie może budzić wątpliwości, że jej intencją było zakwestionowanie tego rozstrzygnięcia. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało kłopotu z prawidłowym odkodowaniem jej intencji (pouczyło ją o niemożliwości odwołania i konieczności wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie), to prawidłowym zakończeniem postępowania winno być przekazanie sprawy organowi właściwemu celem rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Ponieważ wniosek złożyła 10 września 2018 r., miesięczny termin na złożenie wniosku byłby wówczas zachowany. Skarżąca zarzuciła, że trzymając się ściśle błędnie określonego żądania i rozstrzygając takie żądanie, organ pozbawił ją możliwości terminowego złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Podała, że Burmistrz w ogóle przemilczał sprawę i przekazał akta do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które procedowało do 21 lutego 2019 r., kiedy miesięczny terminie od dowiedzenia się przez nią o wadliwej decyzji dawno już upłynął. W chwili doręczenia zaskarżonego postanowienia nie miała najmniejszych szans na terminowe złożenie wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bezspornie, że pismem datowanym na dzień 10 września 2018 r., zatytułowanym "Odwołanie", adresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Burmistrza (data wpływu do organu I instancji 12 września 2018 r.), skarżąca domagała się weryfikacji wskazanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z "[...]" r. W odrębnym, jednocześnie złożonym piśmie skarżąca domagała się przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z dnia 15 września 2018 r. organ I instancji przekazał pisma skarżącej do rozpatrzenia Kolegium. Wskazał, że decyzja jest prawomocna, a skarżąca nie była stroną postępowania. Pismem z dnia 16 października 2018 r. Kolegium wezwało skarżącą do wykazania, że legitymuje się interesem prawnym (posiada status strony). Organ pouczył skarżącą jakie są warunki przywrócenia terminu. Wezwano skarżącą do wyjaśnienia jakiej czynności dotyczy wniosek o przywrócenie terminu, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu oraz jaki był powód uchybienia terminu. Pismem z dnia 23 października 2018 r. skarżąca wyjaśniła, że zamieszkuje w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Udokumentowała, że postanowieniem z dnia "[...]" r. Burmistrz uznał ją za stronę i poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego na 4200 sztuk prosiąt w systemie chowu na ruszcie, na działce nr "[...]", obręb P., gm. R. Wówczas dowiedziała się o wydaniu decyzji środowiskowej z dnia "[...]" r. Pismem z dnia 16 listopada 2018 r. skarżąca wystąpiła do Kolegium z zapytaniem na jakim etapie rozpoznania znajduje się sprawa z jej "odwołania". Pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. Kolegium wezwało skarżącą do podania numeru ewidencyjnego należącej do niej nieruchomości, w celu potwierdzenia statusu strony. Zobowiązano skarżącą również do wyjaśnienia, czy wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli tak to należy podać, jaki był powód uchybienia terminu i kiedy ustała przyczyna uchybienia terminowi. Pismem z dnia 2 stycznia 2019 r. skarżąca poinformowała organ, że jest właścicielką i zamieszkuje na działce nr "[...]", położonej ok. 500 m od budynku chlewni. Podała, że o decyzji z dnia "[...]" r. dowiedziała się przeglądając akta w dniu 6 września 2018 r., po doręczeniu postanowienia z "[...]" r. o rozszerzeniu kręgu zainteresowanych w sprawie. Dopiero wówczas mogła wnieść odwołanie. Dlatego uważa, że zachowała termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi Kolegium wydało zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, argumentując, że nie ma podstaw do stosowania tej instytucji, skoro decyzja nie została doręczona stronie i jest ostateczna. Organ prawidłowo uznał, że w takiej sytuacji możliwe jest tylko żądanie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe stanowisko Kolegium niezrozumiałe jest w ogóle postępowanie organu. Po co prowadził przeszło 5 miesięcy bezcelowe postępowanie w kierunku rozpatrzenia odwołania, które nie mogło mieć w ogóle szansy powodzenia. Organ I instancji przekazując Kolegium pisma skarżącej wskazał, że decyzja jest ostateczna, a skarżąca nie była stroną, a więc nie była jej doręczona decyzja. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 9 k.p.a. należało od razu wyjaśnić skarżącej jakie środki prawne przysługują do wzruszenia ostatecznej decyzji i zapytać skarżącą, czy jej pismo zatytułowane "odwołanie" w istocie dotyczy wniosku o wznowienie postępowania. Tym bardziej, że z treści tego pisma wynika jednoznaczne żądanie weryfikacji decyzji. Stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wbrew wymogom tego przepisu, Kolegium zaniechało pouczenia skarżącej o prawie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i zapytania, czy skarżąca taki właśnie wniosek składa, pomimo wielokrotnego korespondowania ze skarżącą. Przypomnieć należy, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny o charakterze pisma nie decyduje nazwa pisma, ale jego treść. Każde pismo, niezależnie od tego, jakie znaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma (por. wyrok NSA w Warszawie z 20 lipca 1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981/2, poz. 71, postanowienie NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I OZ 791/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 72/18, wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 4184/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że bez względu na to, w jaki sposób strona postępowania administracyjnego zatytułuje pismo skierowane do organu, organ, który je rozpatruje ma obowiązek nadać mu właściwy bieg. W sytuacji, w której złożone przez stronę pismo rodzi wątpliwości co do istoty żądania, w świetle okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, obowiązkiem organu jest wskazanie stronie zaistniałych wątpliwości i wezwanie jej do sprecyzowania, jaki jest rzeczywisty, zgodny z jej intencją, charakter pisma. W konsekwencji wydając zaskarżone postanowienie Kolegium naruszyło art. 6 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa. Nie zastosowano w ogóle normy przytoczonego art. 9 k.p.a., jak i art. 7 k.p.a., który obliguje organ orzekający do stania na straży praworządności i podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tu: wyjaśnienia rzeczywistej intencji skarżącej, w celu zapewnienia skutecznej ochrony jej praw. Powyższe naruszenie przepisów proceduralnych miało istotny wpływ dla rozstrzygnięcia, gdyż w opisanej sytuacji bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Rację ma też skarżąca, że wydając zaskarżone postanowienie, Kolegium pozbawiło skarżącą zachowania terminu do żądania wznowienia postępowania. Potwierdzeniem tego jest dołączone do skargi postanowienie organu I instancji z dnia "[...]" r., którym organ ten odmówił wznowienia postępowania na wniosek skarżącej z dnia 18 marca 2019 r., właśnie z uwagi przekroczenie przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Skoro organ zaniedbał prawidłowego pouczenia skarżącej i ustalenia jej rzeczywistych intencji w świetle przysługujących środków prawnych, tak aby nie poniosła szkody, należy przyjąć stanowisko skarżącej, że jej intencją jest, aby jej pismo z dnia 10 września 2018 r. (data wpływu 12 września 2018r.) zostało zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powołaną decyzją ostateczną z dnia "[...]" r., co pozwoli na poszanowanie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawidłowa klasyfikacja złożonego wniosku ma niewątpliwie wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające uwzględnią art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a.