II SA/Ol 337/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany organem I instancji) zawiadomił K.W. (dalej zwanego inwestorem) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr "[...]" w miejscowości C., gmina T., w wyniku której dobudowano do istniejącego budynku pomieszczenie o powierzchni około 32,0 m². Postanowieniem z dnia "[...]" r. organ I instancji, powołując art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) wstrzymał opisane powyżej roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia do 31 grudnia 2014 r. zaświadczenia właściwego organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Przy piśmie z dnia 6 grudnia 2014 r. inwestor przedłożył organowi I instancji zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy o zgodności robót z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, cztery egzemplarze dokumentacji projektowej oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia "[...]" r. organ I instancji, powołując art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, ustalił inwestorowi opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł. w związku z wykonaniem opisanych powyżej robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że około 2003 r. inwestor, bez wymaganego pozwolenia na budowę, wykonał roboty budowlane w wyniku których od strony południowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce nr "[...]" w miejscowości C., gmina T., powstała dobudowa parterowa o wymiarach około 8,00 m x 4,00 m (około 32 m²). Wskazał, że dobudowa ta znajduje się w odległości około 13,00 m od granicy z działką sąsiednią od strony południowej, posiada instalację elektryczną i c.o. oraz spełnia funkcję mieszkalną. Wykonane przez inwestora roboty budowlany organ I instancji zakwalifikował jako rozbudowę obiektu budowlanego, która z uwagi na jej samowolne wykonanie wymagały zastosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że przedłożone przez inwestora dokumenty, co nastąpiło w wykonaniu postanowienia organu I instancji z dnia 17 września 2014 r., wyczerpują wymagania przepisu art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i stanowią podstawę prawną do ustalenia inwestorowi opłaty legalizacyjnej. Wyjaśnił, że opłata ta stanowi iloczyn: stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), współczynnika wielkości obiektu (w) oraz mnożnika zwiększającego (50). Obliczył, że przy zastosowaniu tych wskaźników w niniejszej sprawie opłata legalizacyjna wynosi 50.000 zł., to jest: 500 zł. (s) x 2,00 (k) x 1,00 (w) x 50. W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor podał, że nie jest w stanie zrealizować ustalonej opłaty legalizacyjnej z uwagi na jej wysoki koszt. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ocenił, że samowolnie wykonane przez inwestora roboty budowlane prawidłowo zostały zakwalifikowane przez organ I instancji jako rozbudowa obiektu budowlanego, do której zastosowanie znajduje tryb z art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Zauważył, że postępowanie prowadzone w trybie tych przepisów służy legalizacji obiektów budowlanych, które wprawdzie wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale w zgodzie z regułami sztuki budowlanej i z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że warunkiem legalizacji takiego obiektu jest jednak uiszczenie przez inwestora opłaty legalizacyjnej, od której ustalenia organ nie może odstąpić ani obniżyć jej wysokości ze względu na okoliczności sprawy, gdyż przepisy nie przewidują w tym zakresie tzw. uznania administracyjnego. Stwierdził, że inwestor nie ma jednak bezwzględnego obowiązku uiszczenia tej opłaty, gdyż opłata ta nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego, wysokość ustalonej w niniejszej sprawie opłaty legalizacyjnej jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie inwestor zarzucił organowi odwoławczemu brak podstaw do nałożenia kary za brak pozwolenia na budowę. Z tego też powodu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi inwestor podał, że dobudowa spornego pomieszczenia była konieczna z uwagi na trudne warunki mieszkaniowe jego 6-osobowej rodziny. Podniósł, że dobudowa ta nie ma wpływu na sąsiednie budynki, a obecnie w posiadaniu inwestora znajdują się wszystkie wymagane dokumenty. Wskazał, że nie jest w stanie uiścić ustalonej opłaty z uwagi na jej wygórowaną wysokość oraz trudną sytuację finansową jego rodziny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie ostatecznemu postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nr "[...]", w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że około 2003 r. inwestor, bez wymaganego pozwolenia na budowę, wykonał roboty budowlane, polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce nr "[...]" w miejscowości C., gmina T., w wyniku których od strony południowej tego budynku powstała dobudowa parterowa o wymiarach około 32 m². Kwalifikacja przez organy obu instancji wykonanych przez inwestora robót budowlanych jako rozbudowy obiektu budowlanego nie budzi także zastrzeżeń Sądu. Jako prawidłowe ocenić należy także działanie organu I instancji, który po stwierdzeniu samowolnego wykonania tych robót uruchomił procedurę naprawczą, o której mowa w art. 48-49 ustawy Prawo budowlane, umożliwiającą legalizację takich robót. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przedstawienie przez inwestora żądanych dokumentów, w myśl art. 48 ust. 5 powołanej ustawy, traktowane jest jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na wznowienie robót, o ile budowa nie została już zakończona. W toku postępowania legalizacyjnego, zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy o wymierzaniu kary przewidzianej w art. 59f ustawy Prawo budowlane, przy czym, stawka w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 powołanej ustawy). Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi zatem iloczyn: stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), współczynnika wielkości obiektu (w) oraz mnożnika zwiększającego (50). Dodać należy, że spełnienie przez inwestora powyższych wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, zaś w przypadku zakończenia budowy - tylko o zatwierdzeniu projektu. Nieuiszczenie natomiast opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Ocenić należy, że w zgodzie z powyższymi regulacjami prawnymi, postanowieniem z dnia 17 września 2014 r. organ I instancji, wstrzymał opisane powyżej roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia do 31 grudnia 2014 r. zaświadczenia właściwego organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Skoro inwestor w zakreślonym terminie przedstawił organowi I instancji żądane dokumenty, to prawidłowo organ ten ustalił inwestorowi opłatę legalizacyjną, przy czym stwierdzić należy, że kwota tej opłaty została obliczona przez organ I instancji prawidłowo. Jak już bowiem podano, wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn: stawki opłaty (wynoszący w kontrolowanej sprawie, zgodnie z art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane, 500 zł.), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (który w tej sprawie zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 2,00), współczynnika wielkości obiektu (stanowiący w niniejszej sprawie, zgodnie z powołanym załącznikiem, 1,00) oraz mnożnika zwiększającego (który, zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wynosi 50). Iloczyn ten stanowi zatem kwotę 50.000 zł. Odnosząc się natomiast do argumentów inwestora wskazujących na przyczynę dobudowania spornego pomieszczenia oraz trudną sytuację finansową jego rodziny wyjaśnić należy, że przepisy prawa nie przewidują wyjątków od obowiązku ustalenia opłaty legalizacyjnej. Organ administracji publicznej nie może zatem przy ustalaniu tej opłaty i jej wysokości uwzględniać sytuacji materialnej, czy życiowej inwestora. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest bowiem uzależnione od uznania organu i w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie (pod. wyrok WSA w Olsztynie z 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 683/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uiszczenie przez inwestora tej opłaty jest zaś co do zasady niezbędnym warunkiem do odstąpienia od sankcji rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Wskazać jednak należy, że aktualnie istnieje możliwość wystąpienia przez inwestora o odroczenie terminu płatności tej opłaty, rozłożenia jej na raty, a nawet jej umorzenia. Stosownie bowiem do art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane, do opłat legalizacyjnych zastosowanie znajdują przepisy działu III Ordynacji podatkowej dotyczące ulg, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Inwestorowi wyjaśnić więc należy, że jego argumenty podnoszone na okoliczność przyczyny dobudowania spornego pomieszczenia oraz wskazujące na trudną sytuację finansową jego rodziny, które nie mogły być uwzględnione w kontrolowanej sprawie, mogą stanowić podstawę do przyznania ewentualnej ulgi w spłacie ustalonej opłaty legalizacyjnej, co wymaga jednak złożenia stosownego podania do Wojewody. Pomoc w sporządzeniu takiego podania inwestor może uzyskać w punktach bezpłatnych porad prawnych świadczonych w ramach pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.