II SA/Ol 337/21

Dnia 22 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 roku sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. J.Z. (dalej jako "strona", "skarżący", "wnioskodawca" ), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 1 grudnia 2020 r., strona zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą – M.G.. Decyzją z dnia "[...]"r., Wójt Gminy odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie organu pierwszej instancji w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17b ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), dalej: "u.ś.r.", ze względu na moment powstania niepełnosprawności siostry oraz nie występują okoliczności warunkujące możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia ze względu na niewystarczający faktyczny zakres udzielanej przez wnioskodawcę opieki. Po rozpatrzeniu odwołania strony od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]" r. , utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust.1, ust.1a, ust.1b oraz wskazał, że w analizowanym przypadku bezspornym pozostaje fakt, iż M.G. jest osobą niepełnosprawną, trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 9 marca 2020 r.). M.G. wymaga opieki i pomocy innej osoby w wielu czynnościach życia codziennego. Z akt sprawy wynika, że jej niepełnosprawność istnieje od urodzenia jednak brak jest określenia, od kiedy występuje niezdolność do samodzielnej egzystencji. Wskazując na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który orzekł, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, zdaniem organu odwoławczego, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogło stanowić przesłanki dla odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium podzieliło natomiast argumentację organu pierwszej instancji w zakresie oceny charakteru i zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad siostrą i jej wpływu na niemożność kontynuowania lub braku możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Wskazano, że z treści wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący zamieszkuje razem ze swoją żoną K.Z. oraz niepełnosprawną siostrą M.G. K.Z. od 1 grudnia 2020 r. podjęła pracę, co ograniczyło jej możliwość sprawowania bezpośredniej opieki nad M.G. , którą do tej pory faktycznie sprawowała. Obowiązki opiekuńcze przeszły na wnioskodawcę, który w czasie nieobecności żony zajmuje się siostrą. W ramach wykonywanych czynności, wnioskodawca m.in. przygotowuje siostrze rzeczy do ubrania, przygotowuje i kontroluje wyjścia siostry na powietrze, podaje lekarstwa, zawozi na wizyty lekarskie. Wszystkie czynności pielęgnacyjno-higieniczne przy M.G. wykonuje przed pracą lub po pracy K.Z.. Zdaniem Kolegium, w analizowanym przypadku, poza wszelką wątpliwością pozostaje, że M.G. wymaga opieki, dozoru ze strony osób trzecich, niemniej jednak zakres tej opieki nie jest na tyle szeroki, by uniemożliwiał podjęcie przez skarżącego pracy zawodowej, Zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego przy siostrze nie odbiega znacząco od zakresu opieki, jakim wspierają się członkowie przeciętnej rodziny. Ponadto, siostra skarżącego jest w stanie wykonywać proste czynności, np. pomoc przy sprzątaniu, ubranie przygotowanych rzeczy, sama spożywa posiłki, samodzielnie korzysta z toalety. Dodatkowo, jak wynika z akt sprawy opieka sprawowana nad siostrą wnioskodawcy ma charakter dzielony i faktycznie w znacznym zakresie sprawowana jest przez żonę skarżącego. Fakt świadczenia pomocy przez stronę na rzecz siostry jest bezsporny, jednakże wymiar tej opieki nie jest wystarczający dla przyznania wnioskowanego świadczenia. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu oraz ocenie przez organ materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej jako "k.p.a.", w szczególności poprzez niezgromadzenie kompletnego materiału dowodowego w postaci prawidłowo przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że analiza treści uzasadnienia obu decyzji wskazuje, iż podstawą odmowy przyznania świadczenia było przyjęcie, iż zakres opieki sprawowany przez skarżącego nad jego siostrą nie jest tak szeroki, aby uniemożliwiał kontynuowanie lub podjęcie zatrudnienia przez skarżącego. Zdaniem skarżącego, przedmiotowej konstatacji dokonano na podstawie stanu faktycznego, który został ustalony niezgodnie z treścią art. 7 i 77 k.p.a. Stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony w znacznej części na podstawie wywiadu środowiskowego, dokonanego przez pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Zdaniem skarżącego, treść powyższego wywiadu środowiskowego nie jest pełna i nie uwzględnia szeregu uwag zgłaszany pracownikowi GOPS - u. W wywiadzie nie zostały ujęte informacje dotyczące sprawowania stałego nadzoru i kontroli przez skarżącego nad jego siostrą, co musiało skutkować ustaleniem wadliwego stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżący przyznał, że znaczna cześć sprawowania przez niego opieki polega na nadzorze i kontroli postępowania jego siostry. Brak takiej kontroli zagrażałby życiu lub zdrowiu siostry. Z uwagi na niepełnosprawność umysłową M.G. , jej rozumienie zachowań społecznych, myślenie przyczynowo skutkowe, myślenie abstrakcyjne znajdują się na bardzo niskim poziomie w stosunku do jej aktualnego wieku (61 lat). Występują u niej zaburzenia syntezy, analizy wzrokowej, zdolności planowania i myślenia abstrakcyjnego. Spostrzegawczość, różnicowanie detali, odróżnianie szczegółów istotnych od mniej istotnych znajduje się na bardzo niskim poziomie. U siostry skarżącego występuje również niedokładne zorientowanie się w miejscu i czasie. Powyższa niepełnosprawność umysłowa powoduje, iż siostra stanowi zagrożenie dla siebie i innych. Wielokrotnie się zdarzało, iż siostra skarżącego odkręciła kurek z gazem w kuchence, doprowadzając w ten sposób do ulatniania się gazu. Tylko natychmiastowa reakcja skarżącego zapobiegła tragedii. Co prawda, samodzielnie spożywa posiłki, jednakże ich przygotowaniem zajmuje się skarżący, gdyż gdy to czyniła jego siostra, potrafiła dotkliwie poparzyć się płomieniem palnika kuchenki gazowej, czy też pokaleczyć się nożem. Siostra skarżącego spożywa posiłki w jego obecności, gdyż ma tendencję do zakrztuszania się w ich trakcie i wówczas konieczna jest interwencja skarżącego. Siostra skarżącego samodzielnie korzysta z toalety, jednakże po każdej jej wizycie w łazience należy sprawdzić, czy zakręciła wodę, gdyż wielokrotnie dochodziło z tej przyczyny do zalania mieszkania. Siostra skarżącego jest również osobą bardzo ufną. Wielokrotnie zdążało się, iż przebywając sama w mieszkaniu, wpuszczała do jego wnętrza osoby nieznajome, co raz skutkowało dokonaniem kradzież na jej szkodę. Mając powyższe na względzie, zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Zapadła ona bez poczynienia koniecznych ustaleń i zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego. Do skargi została załączona opinia psychologa z dnia 2 grudnia 2019 roku. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ, a skarżący nie sprzeciwił się temu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl ust. 1a art. 17 u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania, w rezultacie nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2020 r., I OSK 1148/20, CBOSA). W każdej indywidualnej sprawie, właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy, istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia, bądź zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA). W przedmiotowej sprawie, pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn.. akt K 38/13. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, niż wskazano w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, oceny spełnienia przesłanek dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla tych osób należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W przedmiotowej sprawie jest też bezspornym, że siostra skarżącego jest osobą niepełnosprawną, trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji Wymaga opieki i pomocy innej osoby w wielu czynnościach życia codziennego. Jej niepełnosprawność istnieje od urodzenia, jednak brak jest określenia, od kiedy występuje niezdolność do samodzielnej egzystencji. Bezspornym jest również fakt sprawowania nad nią opieki przez skarżącego. Natomiast istota sporu dotyczy oceny wymiaru sprawowanej opieki. Wskazać należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece, musi ona być stała lub długoterminowa. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest więc ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń faktycznych nie można jednak utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Należy podkreślić, że o ile konieczność stałej lub długotrwałej opieki na osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego, w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj, zakres i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. W ocenie Sądu, organ administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę, nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, nie może w szczególności wydać decyzji odmownej dla strony bez wnikliwego przeprowadzenia postępowania i ustalenia, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W przedmiotowej sprawie, w toku postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ powinien ustalić przede wszystkim: jaki jest zakres i rodzaj opieki sprawowanej przez skarżącego. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że opiekę nad siostrą skarżący dzieli z żoną, która od 1 grudnia 2020 r. podjęła zatrudnienie. Natomiast skarżący, ze względu na konieczność opieki nad siostrą zrezygnował z pracy. W związku z tym, organ powinien przede wszystkim ustalić, w jakich godzinach żona skarżącego pracuje i znajduje się poza domem. Jest to niezbędne dla prawidłowej oceny materiału dowodowego. Sąd również zwraca uwagę, że z przedmiotowego wywiadu środowiskowego, w tym oświadczenia skarżącego wynika, że jego siostra ma umysł 5 – latki, co zostało stwierdzone przez psychologa. Zauważyć należy, że opieka sprawowana przez skarżącego polega w szczególności na kontroli i nadzorze nad siostrą. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie kluczowe jest nie tylko ustalenie ilości czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki przez skarżącego, ale także ich rodzaju, mając na uwadze stan zdrowia siostry skarżącego, w szczególności jeżeli wskazuje się, że jej niepełnosprawność powoduje, że stanowi ona zagrożenie dla siebie i innych. Organ powinien więc ocenić, czy czynności, wykonywane przez skarżącego nie są podejmowane w celu zapewnienia konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy siostrze w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, czy wykonywane przez skarżącego czynności nie determinują i nie zapewniają siostrze opieki, wynikającej z ww. przepisów. W ocenie Sądu, organ przedwcześnie przyjął, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącego – podawanie posiłków, podawanie leków czy kontrolowanie wyjścia na podwórko – nie są wystarczające do spełnienia ww. ustawowej przesłanki sprawowania opieki. Organ powinien ustalić, czy sama stała obecność skarżącego przy siostrze i stała kontrola wykonywanych przez nią czynności, nie oznaczają spełnienia ustawowych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako dowolne traktuje się ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, albowiem zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., I GSK 1319/20, CBOSA). Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, niezbędnego do oceny spełnienia przesłanek przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, naruszając w ten sposób przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ dokona więc ustaleń faktycznych, niezbędnych dla oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w art. 17 u.ś.r., na podstawie całokształtu okoliczności sprawy w sposób wskazany w wyroku. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.