II SA/Ol 339/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę. Wnioskiem z 2 października 2024 r. P. P. (dalej jako: skarżący) zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej również jako: organ I instancji) o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy przy ul. [...] na części działki nr [...]. Decyzją z 27 grudnia 2024 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] działając na podstawie art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji ( dalej równięż jako: u.b.a. Dz.U. z 2024 r. poz. 485 ) odmówił skarżącemu zatwierdzenia regulaminu strzelnicy [...] z uwagi na nieprzedstawienie dokumentów potwierdzających jej prawidłowe, legalne funkcjonowanie. Uzasadniając odmowę burmistrz stwierdził, że wnioskodawca nie przedłożył dokumentów potwierdzających dopuszczenie strzelnicy do użytkowania, to zaś uniemożliwia dokonania potwierdzenia prawidłowego zorganizowania strzelnicy z zakresu bezpieczeństwa jak i wymogów ochrony środowiska. Organ nie mógł ograniczyć się wyłącznie do weryfikacji treści regulaminu, gdyż wydanie takiej decyzji mogłoby skutkować zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy, która zostałaby zlokalizowana, zbudowana i zorganizowana w miejscu do tego zupełnie nieprzeznaczonym. Strzelnica jako obiekt budowlany powinna zostać poddana odpowiedniej kontroli w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego, zaś organ właściwy do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy powinien zweryfikować fakt uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie i użytkowanie. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy [...]. W uzasadnieniu wywodził, że otwarta strzelnica nie jest obiektem budowlanym i nie podlega przepisom prawa budowlanego, potwierdzenie tej okoliczności skarżący uzyskał w starostwie w Piszu. Zaskarżoną decyzją z 28 marca 2025 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako również jako: "organ odwoławczy", "kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów prawa mogących mieć zastosowanie w przypadku budowy strzelnic. Wskazał, że nie może ona być dowolnie lokalizowana i budowana. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy. Niezależnie od tego, czy strzelnica znajduje się w budynku, czy poza nim stanowi obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. Dopuszczenie do użytkowania strzelnicy nie należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, rolą burmistrza jest jedynie sprawdzenie czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu i do jej użytkowania, a więc czy posiada potrzebne w tym zakresie zgody. Skarżący tych niezbędnych warunków nie spełnił. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy zgodnie z art. 47 ustawy o broni i amunicji. W uzasadnieniu skargi argumentował, że w przypadku przedmiotowej strzelnicy (otwartej) nie przeprowadzono żadnych robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 – 7 Prawa budowlanego, nie użyto materiałów budowlanych, nie były i nie będą prowadzone żadne prace związane z przemieszczaniem mas ziemi, zaś tarczownica stanowi konstrukcję przenośną. Powyższe wyklucza konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Strzelnica, która nie spełnia definicji obiektu budowlanego nie podlega przepisom prawa budowlanego, to stanowisko zostało wyrażone m. in. w wyroku WSA w Krakowie o sygn. II SA/Kr 1532/23. W związku z brakiem prac ziemnych i trwałych konstrukcji, nie zachodzi zmiana zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym nie ma obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2024r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego lub procesowego, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie stanowi art. 47 ust. 1 ustawy o broni i amunicji ( Dz. U. z 2024 r., poz. 485 ), zgodnie z którym zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Przepis ten nie określa warunków, od spełnienia których uzależnione jest zatwierdzenie regulaminu strzelnicy. Wynikają one z wykładni systemowej. Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Z treści tej regulacji wynika, że strzelnica nie może być dowolnie lokalizowana i budowana, ale podlega procesom: lokalizacyjnemu i budowlanemu unormowanym odpowiednio ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ) oraz w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2025 poz. 418). W związku z tym podstawowym warunkiem legalnego powstania strzelnicy jest jej zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku - z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga szczególnie zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zmiana funkcji terenu na przedmiotowej działce jest konieczna, bo przecież nie ma tam strzelnicy, a powyższe oznacza zawsze konieczność zmiany zagospodarowania terenu. Poza tym, wnioskowane zamierzenie stanowi z założenia obiekt budowlany, który co do zasady wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Potwierdzają to przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 27, poz. 341). Zgodnie z § 1 rozporządzenie to ustala wymagania w zakresie ochrony środowiska, jakie powinny być spełnione przy budowie i użytkowaniu strzelnic, a więc realizacji procesu budowlanego. Rozporządzenie wyróżnia strzelnice będące budynkiem lub nie znajdujące się w budynku, a więc zawierające się w otwartej przestrzeni. Jedne i drugie stanowią obiekt budowlany, co do zasady, wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. W wyroku z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 942/21 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za rodzaj budowli ziemnej wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę uznaje się w szczególności otwartą strzelnicę jako taki obiekt budowlany, do którego powstania konieczne są roboty budowlane polegające na zgromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych w celu utworzenia wału ziemnego czy nasypu (wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3344/20 - publ. w CBOSA); względnie jako taki obiekt budowlany, który wymaga pewnej infrastruktury towarzyszącej, np. pawilonów, wiat, ogrodzenia itp., traktowanych jako jedna całość użytkowa (wyrok NSA z 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 186/21 - publ. w CBOSA). Stanowisko to skład orzekający podziela. W związku z tym nie ma racji skarżący twierdząc, że przedmiotowa strzelnica nie wymaga wykonywania żadnych robót. Strzelnica jako funkcjonalna całość jest obiektem budowlanym. Okoliczność, że istnieje możliwość wykorzystania naturalnego ukształtowania terenu nie oznacza, że teren nie wymaga przygotowania i dostosowania do potrzeb strzelnicy. Zakres koniecznych robót do powstania obiektu budowlanego podlega zawsze sprawdzeniu na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Inwestor nie może kierować się w tym względzie tylko własnym przekonaniem ani rozpoczynać jakichkolwiek robót budowlanych czy użytkować obiekt samowolnie. Organ wykonawczy gminy nie może weryfikować i decydować o tym czy przedmiotowa strzelnica może być użytkowana. Dopuszczenie do użytkowania strzelnicy nie należy do kompetencji burmistrza, ale organów nadzoru budowlanego. Warunki dopuszczenia obiektu budowlanego do użytkowania określają bowiem przepisy ustawy Prawo budowlane. W takim postępowaniu weryfikuje się czy obiekt powstał zgodnie z wydanym pozwoleniem. Raz jeszcze stwierdzić należy, że w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia regulaminu strzelnicy organ wykonawczy gminy nie może wkraczać w kompetencje przysługujące organom nadzoru budowlanego lub administracji architektoniczno-budowlanej. Rolą burmistrza było tylko sprawdzenie, czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu i do jej użytkowania, a więc posiada potrzebne w tym zakresie zgody. Tylko pozytywne ustalenia w tym względzie uzasadniałyby podstawę dalszej weryfikacji regulaminu według wzorca stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 18, poz. 234). W myśl rozdziału 1 ust. 3 tego załącznika do tego rozporządzenia - na strzelnicy, w miejscu widocznym, umieszcza się m.in. regulamin strzelnicy oraz decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Z przepisu tego wynika również, że podlegający zatwierdzeniu regulamin może dotyczyć tylko strzelnicy, która została dopuszczona do użytkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zatwierdzenie regulaminu stanowi ostatni etap organizacji strzelnicy, podczas którego organ wykonawczy gminy weryfikuje przede wszystkim, czy wnioskodawca posiada wymagane przepisami obowiązującego prawa zgody właściwych organów na zlokalizowanie strzelnicy (decyzję o warunkach zabudowy chyba, że teren jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), budowę strzelnicy (decyzję o pozwoleniu na budowę, ewentualnie skuteczne zgłoszenie i związaną z tymi procesami budowlanymi zgodę na dopuszczenie strzelnicy do użytkowania). Stanowisko to jest już ugruntowane (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 162/20, z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 121/19, z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 942/21, publ. w CBOSA). Przytoczony przez skarżącego wyrok WSA w Krakowie nie jest prawomocny i nie zmienia w żadnym stopniu powszechnie akceptowalnych i przedstawionych wyżej poglądów dotyczących możliwości zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Mając powyższe na uwadze, sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.