II SA/Ol 341/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. P. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Z akt sprawy przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wynika, że 10 lutego 2023 r. R.B. i M.P. (dalej skarżący, inwestorzy) wystąpili do Wójta Gminy G. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków (rybaczówki) na dwa budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynku gospodarczego rybaczówki na budynek gospodarczy na terenie działki o nr [...] położonej w obrębie B., gmina G.. Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, 2 stycznia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji z 21 sierpnia 2018 o pozwoleniu na budowę budynku robaczkowi oraz budynku rybaczówki – gospodarczego w miejscowości B. na działce [...], obręb [...] B., Gmina G., oraz decyzjach zmieniających to pozwolenie z 2 lutego 2022, z 23 czerwca 2022. W wyniku przeprowadzonego postepowania organ (starosta) wydał decyzje z 29 czerwca 2023 r., którą w oparciu o art. 36a ustawy prawo budowlane uchylił decyzję z 21 sierpnia 2018 r. ws. pozwolenia na budowę budynku robaczkowi oraz budynku robaczkowi – gospodarczego w miejscowości B. na działce [...] oraz decyzje zmieniające. Decyzja powyższa zalega w aktach administracyjnych sprawy prowadzonej z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt Gminy G. decyzją z 18 czerwca 2024 r. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków rybaczówki na dwa budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynku gospodarczego rybaczówki na budynek gospodarczy na terenie działki o nr [...]położonej w obrębie B., gmina G.. Jako przyczynę odmowy podał niezgodność zamierzenia z § 5 ust. 8 uchwały nr XXII/430/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich. Dodatkowo organ przeanalizował możliwość zastosowania odstępstw od zakazu, a nadto uzyskał milczące uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy przez RDOŚ w Olsztynie. Odwołanie od decyzji wnieśli inwestorzy, którzy zarzucili organowi wydanie decyzji z naruszeniem § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały XXII/430/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich w brzmieniu nadanym uchwałą nr XXXVII/753/14 z dnia 26 maja 2014 r. polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji gdy działka bezpośrednio przylegająca oznaczona nr [x1] jest zabudowana, a planowana zabudowa stanowiłaby jej uzupełnienie i nie ma miejsca zmniejszenie odległości zabudowy od brzegu wód ustalonej w odniesieniu do działki nr [x1]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z [...] utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji z 18 czerwca 2024 r. W motywach swojego stanowiska Kolegium wskazało w pierwszej kolejności, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono w dniu 10 lutego 2023 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.), zatem zastosowanie znajdą przepisy w brzmieniu dotychczasowym (co wynika z treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw). Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W kontekście przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy Kolegium wskazało, że z materiałów zgromadzonych w toku postępowania wynika, iż działka nr [...] obręb B., gm. G. o pow. 0,5355 ha stanowi współwłasność wnioskodawców. Zabudowana jest dwoma budynkami rybaczówki oraz budynkiem gospodarczym rybaczówki, zrealizowanymi na podstawie stosownych decyzji, w tym decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy G. z dnia 10 stycznia 2014 r. Inwestorzy wnioskiem z 10 lutego 2023 r. ubiegają się o warunki zabudowy na zmianę sposobu użytkowania obiektów robaczkowi na budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynek gospodarczy. Kolegium podniosło, że z poczynionych w toku postepowania ustaleń wynika, że w sprawie spełniony został warunek z: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu (w sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, z uwagi na zmianę sposobu użytkowania nie ma miejsca zmiana parametrów istniejących obiektów); art. 61 ust. 1 pkt 2 - teren ma dostęp do drogi publicznej - pośredni do drogi gminnej nr [...]; art. 61 ust. 1pkt 3 ustawy - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; art. 61 ust. 1 pkt 4 - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy - bowiem teren nie znajduje się w obszarach wskazanych w tym przepisie. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji stwierdził, iż zamierzenie nie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wskazano działka nr [...]obr. B. położona jest na terenie, dla którego obowiązują zapisy uchwały nr XXII/430/12 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (w brzmieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone uchwałą XXXVII/753/14 z dnia 26 maja 2014 r. zmieniającą uchwałę Nr XXII/430/12 z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich). Na obszarze tym wprowadzono m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 5 ust. 1 pkt 8 uchwały). Kolegium zaznaczyło, że w oparciu o akta sprawy oraz materiały dostępne w publicznych rejestrach danych, przyjąć należy, iż cały obszar działki nr [...] znajduję się w ww. pasie 100 m, w tym budynki objęte wnioskiem inwestorów. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji zgodnie z którym zamierzenie narusza zakaz z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. Jak podkreśliło, obiekty na tej działce mają aktualnie funkcję związaną z prowadzeniem racjonalnej gospodarki wodnej i rybackiej, ich realizacja zatem nie była sprzeczna z ww. zakazem. Wnioskowana przez skarżących zmiana sposobu użytkowania tych obiektów - na funkcję mieszkaniową - jest objęta ww. zakazem, którego istotą jest dopuszczenie w pasie 100 m od brzegów m.in. jezior jedynie zabudowy związanej z obsługą gospodarki wodnej, rolnej, leśnej i rybackiej. Kolegium podzieliło w tym zakresie ocenę prawną organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało również, że w sprawie nie znajdują zastosowania odstępstwa z § 5 ust. 5 punkty: 1, 2, 5, 6, 7 i 8 uchwały. Następnie Kolegiom w sposób szczegółowy odniosło się do odstępstw przewidzianych § 5 ust. 5 punkty: 3 i 4 uchwały. SKO wywiodło, że organ pierwszej instancji słusznie wskazał, iż zgodnie z uchwałą nr LX1I/626/2023 Rady Gminy G. z dnia 19 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. teren inwestycji położony jest poza wyznaczonym obszarem zwartej zabudowy, w obszarze do rozwoju zabudowy w kierunku funkcji turystyczno - wypoczynkowych i obsługi ruchu turystycznego. Ustalenia te są aktualne także w myśl uchwały nr III/24/2024 Rady Gminy G. z dnia 13 czerwca 2024 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G.. Brak jest zatem podstaw do zastosowania odstępstwa z § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały. Jeśli zaś chodzi o odstępstwo z § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały to nie znajduje ono zastosowania, bowiem z działek przylegających do terenu inwestycji tylko jedna ma charakter działki budowlanej (nr [x1]), druga zaś stanowi niezabudowane użytki rolne (nr [x2]). Przepis uchwały odwołuje się do uzupełnień zabudowy i wymaga dostosowania do działek budowlanych bezpośrednio przylegających. Kolegium podkreśliło, że w uchwale nieprzypadkowo użyto sformułowania w licznie mnogiej. W ocenie Kolegium stan faktyczny sprawy nie pozwala na zastosowanie tego odstępstwa. Kolegium zastrzegło następnie, że przed wydaniem decyzji będącej przedmiotem odwołania organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie. Wystąpienie o uzgodnienie doręczono RDOŚ w dniu 29 kwietnia 2024 r. W terminie określonym w art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym RDOŚ w Olsztynie nie zajął stanowiska, a zatem projekt decyzji uznać należało za uzgodniony. Kolegium podkreśliło, że organy obu instancji były związane stanowiskiem organu uzgadniającego i z tych względów orzekły o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że w toku postępowania Wójt występował do RDOŚ w Olsztynie o przedstawienie uzasadnienia milczącego stanowiska na piśmie, a organ ten pismem z dnia 27 października 2023 r. wykazał naruszenie przepisów o ochronie przyrody. Również na etapie postępowania przed Kolegium (w sprawie[...]) RDOŚ w Olsztynie wyjaśnił podstawy do przyjęcia naruszenia przepisów o ochronie przyrody. Na powyższą decyzję, pismem z 24 kwietnia 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiedli inwestorzy. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisu prawa materialnego tj. § 5 ust. 5 pkt 4 Uchwały nr XXII/430/12 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. U. Woj. Warm. - Maz. z 2013 poz. 139), w brzmieniu nadanym Uchwałą nr XXXVII/753/14 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 maja 2014 r., dalej jako "Uchwała", poprzez jego błędną wykładnię, i przyjęcie, że obydwie działki przylegające muszą być zabudowane podczas gdy właściwa wykładnia przepisu winna prowadzić do wniosku, że wystarczającym jest aby jedna z przylegających działek była zabudowana. Wskazując na powyższe inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z dokumentów: - wydruku księgi wieczystej [Y1] - na okoliczność ustalenia prawa własności nieruchomości; - wydruku księgi wieczystej [Y2],[Y3], [Y4]na okoliczność ustalenia prawa własności nieruchomości; - wydruku mapy - na okoliczność wykazania jedności gospodarczej działki [...]z działką [x2] oraz jedności gospodarczej działki [x3] z działką [x4] oraz [x5]; W motywach skargi inwestorzy przywołali treść § 5 ust. 5 pkt 4 Uchwały nr XXII/430/12 Sejmiku Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. U. Woj. Warm. - Maz. z 2013 poz. 139), w brzmieniu nadanym Uchwałą nr XXXVII/753/14 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 maja 2014 r. Następnie wskazali, że działką bezpośrednio przylegającą jest działka oznaczona numerem ewidencyjnym [x1], która jest zabudowana oraz działka oznaczona numerem ewidencyjnym [x2], która nie jest zabudowana. W ocenie skarżących prawidłowa wykładnia przepisu winna prowadzić do wniosku, że wystarczającym jest aby zabudowana była wyłącznie jedna z działek bezpośrednio przylegających. Wobec powyższego inwestorzy przyjęli, że został spełniony wyjątek opisany w § 5 ust. 5 pkt 4 Uchwały. Jak podkreślili celem i zamiarem uchwałodawczy było umożliwienie realizacji inwestycji w przypadku możliwości kontynuacji zabudowy. Do tego celu wystarczającym jest – zdaniem skarżących - aby jedna z działek bezpośrednio przylegających była zabudowana. Skarżący zwrócili również uwagę że działka niezabudowana na którą wskazuje SKO jest własnością wnioskodawców i stanowi jedność gospodarczą z działką [...]. Umożliwia ona dojazd i nigdy nie będzie zabudowana. Jak zaznaczyli pojęcie "działki" użyte w omawianej Uchwale nie może być utożsamiane wyłącznie z działką geodezyjną. Takie rozumienie pojęcie działki jest zbyt wąskie i nie może mieć zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym. Skarżący podkreślili, że działki [...] i [x2] stanowią własność tych samych podmiotów oraz stanowią jedność gospodarczą, analogicznie jak sąsiednie działki tj. o numerze [x3],[x4] oraz [x5]. Są to trzy działki wyodrębnione geodezyjnie, aczkolwiek z analizy przestrzennej wynika, że stanowią one własność tej samej osoby i stanowią jedność gospodarczą. Te trzy działki mogłyby być ewentualnie traktowane łącznie jako "działka bezpośrednio przylegająca", gdyby Sąd podzielił interpretację SKO. Skarżący odnosząc się do nowych dowodów z dokumentów wskazali, że są one konsekwencją interpretacji przepisów uchwały, która nie była wskazana przez organ pierwszej instancji. Ze względu na wykładnię przepisów przedstawioną przez SKO, zasadnym okazało się – zdaniem skarżących - ustalenie kto jest właścicielem nieruchomości sąsiednich, które ze względu na fakt, że stanowią jedność pod względem użytkowym i gospodarczym winny być traktowane jako "działka" bezpośrednio przylegająca. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami prawa (art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy). Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust. 5b i 5c (art. 60 ust. 1a u.p.z.p.). Organem uzgadniającym, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8, w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 poz.1336 ze zm.), formą ochrony przyrody jest obszar chronionego krajobrazu. Przy czym - stosownie do art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.). Przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie stanowił, stwierdzony przez organy, brak spełnienia przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunku zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Powyższe stanowi oś sporu w niniejszej sprawie. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków (rybaczówki) na dwa budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynku gospodarczego rybaczówki na budynek gospodarczy, jest zlokalizowany na terenie działki o nr [...], ta z kolei położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (ustanowionego uchwałą XXII/430/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, z uwzględnieniem zmian nadanych uchwałą nr XXXVII/753/14 z dnia 26 maja 2014 r. – dalej uchwała) i jest objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Organ pierwszej instancji był zatem zobowiązany do uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Odnosząc się bezpośrednio do stanowiska organu wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały: "Na Obszarze wprowadza się następujące zakazy: lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Jednocześnie § 5 ust. 5 pkt 4 cytowanego aktu prawa miejscowego wprowadza wyjątek zgodnie z którym: "Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy: uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających". Bezsporne jest, że przedmiotowa działka znajduje się na obszarze objętym ustaleniami powołanej uchwały a cały obszar działki nr [...]znajduję się w pasie 100 m od brzegu jeziora, w tym budynki objęte wnioskiem inwestorów. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji wskazał, iż zamierzenie narusza zakaz z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. Oś sporu sprowadza się do możliwości zastosowania przewidzianego § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały wyjątku. Brak możliwości stosowania wskazanego wyżej wyłączenia – na co wskazały same organy – stanowił przyczynę odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. W kontekście interpretacji przepisu § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały wskazać należy, że formułuje on odstępstwo od reguły generalnej zakazu zabudowy w pasie 100 m. od brzegu zbiornika wodnego. Pamiętać należy, że zgodnie z generalnymi regułami wykładni i stosowania prawa, przepisy formułujące wyjątki lub odstępstwa od generalnej reguły stosowane muszą być z dużą dozą ostrożności i zakazana jest ich wykładnia rozszerzająca (patrz L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r.). Zgodnie zaś z zasadą pierwszeństwa wykładni językowej w procesie wykładni prawa, należy w pierwszej kolejności zastosować dyrektywy wykładni językowej, a dopiero w przypadku dalszych wątpliwości lub w celu wzmocnienia wyniku wykładni językowej, sięgać kolejno po wykładnię systemową lub funkcjonalną. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że przewidziany § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały wyjątek dotyczy "uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających". Kluczowe dla sprawy jest dokonanie interpretacji sformułowania uzupełnień zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających. Właśnie interpretacja pojęć "uzupełnienia zabudowy" oraz "bezpośrednio przylegających" była przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Terminy te nie są pojęciami języka prawnego i nie zostały zdefiniowany przez prawodawcę. Winny być one przy tym interpretowane we wzajemnej relacji. Przyjąć należy, że uzupełnienie zabudowy nie może być utożsamiane z kontynuacją zabudowy. Zdaniem Sądu, we wspominanym wyjątku chodzi o dopuszczenie zabudowy działki, która z obu stron, patrząc od linii brzegowej, bezpośrednio graniczy z działkami już zabudowanymi (czyli tzw. zabudowę plombową). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, działkami bezpośrednio przylegającymi do przedmiotowego terenu inwestycji są działki nr[x1] i [x2]. Działka [x1] stanowi działkę budowlana zabudowaną budynkiem, natomiast działka nr [x2] stanowi teren o użytku gruntowym "RV", niezabudowany, bez charakteru działki budowlanej. Nie mamy tu zatem do czynienia z uzupełnieniem zabudowy w podanym wyżej rozumieniu, ale jej kontynuacją. Po pierwsze, za taką wykładnią przemawia nie tylko słownikowe rozróżnienie "uzupełnienia" i "kontynuacji", ale również brzmienie wspomnianego wyjątku, tj. wprowadzenie wymogu, aby nie uległa zmniejszeniu odległość zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do "zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających". Lokalny prawodawca nieprzypadkowo użył liczby mnogiej formułując wymóg "działek bezpośrednio przylegających". Z wykładni językowo - logicznej wynika, że obie wspominane zabudowane działki winny przylegać do działki inwestora, a nadto, badaniu podlega odległość istniejącej na tych działkach zabudowy od linii brzegowej. W sytuacji, takiej jak ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie do działki inwestorów przylega jedynie jedna działka zabudowana badanie drugiego ze wspominanych warunków (odległości linii zabudowy) w odniesieniu do obu przylegających działek z natury rzeczy nie ma racjonalnego uzasadnienia. Po drugie, w przypadku uzupełnienia zabudowy (czyli tzw. zabudowy plombowej), kolejny budynek nie wypływa już w sposób istotny na obniżenie walorów krajobrazowych, skoro uzupełniona zostaje tylko swoista luka w zabudowie wzdłuż linii brzegowej. Nie tylko zatem względy natury językowej, ale również wykładnia celowościowa przemawia za poglądem wrażonym przez organy. Po trzecie, przeciwna wykładnia, przyjmowana przez skarżącego, prowadziłaby do wznoszenia kolejnych budynków wzdłuż linii brzegowej jeziora, aż do jej całkowitej zabudowy z naruszeniem zakazu lokalizacji budynków w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej. Wystarczy, że z którejkolwiek strony działki znajdzie się jeszcze jedna zabudowana działka bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji. Taka wykładnia prowadzi do podważenia praktycznego znaczenia zakazu lokalizowania nowej zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej. W świetle konstytucyjnej zasady zaufania (art. 2 Konstytucji RP), przepisy prawa nie powinny być interpretowane w ten sposób, że określone przez prawodawcę nakazy lub zakazy w istocie nie są respektowane. Również zatem względy natury funkcjonalnej i systemowej nie pozwalają na podzielenie wykładni proponowanej przez skarżącego. Zarzut naruszenie przepisu prawa materialnego § 5 ust. 5 pkt 4 Uchwały poprzez jego błędną wykładnię, i przyjęcie, że obydwie działki przylegające muszą być zabudowane okazał się zatem bezzasadny. Odnosząc się do podnoszonych w skardze argumentów dotyczących wykładni użytego w uchwale pojęcia działka, wskazać należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mogły być w pełni zaakceptowane. Lokalny prawodawca użył w przepisie § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały zwrotu "na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających". Zgodnie ze stanowiskiem NSA (Wyrok NSA z 28.04.2020 r., II OSK 1251/19) należy przyjąć, że działka budowlana jest to każda nieruchomość, na której można prowadzić roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7ustawy Prawo budowlane. Nieruchomość taka może się składać z jednej lub kilku działek gruntu w znaczeniu geodezyjnym, gdyż pojęcie działki ewidencyjnej nie jest tożsame z pojęciem działki budowlanej. Zaznaczenia wymaga, jednak, istnienie warunku by działka budowalna bezpośrednio przylegała do nieruchomości której dotyczy wyjątek z § 5 ust. 5 pkt 4. W przedmiotowej sprawie do nieruchomości objętej wnioskiem – działki nr [...]– przylega działka [x1] (zabudowana) i [x2] stanowi teren o użytku gruntowym "RV" niezabudowany, nie mający charakteru działki budowlanej. Teren ten nie będzie wiec nawet potencjalnie stanowić działki budowlanej. Z powyższego powodu nie zaistnieje w sprawie przesłanka istnienia w tym miejscu bezpośrednio przylegającej działki budowlanej. Powtórzyć należy w tym miejscu, że naczelna zasada stosowania wyjątków od reguły generalnej jest zakaz ich rozszerzającej wykładni. Celem przepisu jest umożliwienie kontynuacji istniejącej linii zabudowy wzdłuż linii brzegowej, ale bez dalszego zbliżania zabudowy do wody – czyli ochrona środowiska przy jednoczesnym poszanowaniu zasad ładu przestrzennego i praw nabytych. Nie można zatem zaakceptować postulowanej przez skarżących linii interpretacyjnej zgodnie z którą jako jedność traktowane winny być różne działki należące do tego samego właściciela niezależnie od ich charakteru i przeznaczenia. Skoro działka stanowiąca przedmiot postepowania z jednej strony graniczy z terenem który wyłączony został z pod zabudowy, to nie można przyjąć by możliwy był do spełnienia warunek istnienia zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających. Dodatkowo zastrzec należy, że zakres postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmował terenie działki o nr [...]. Nie można było zatem przyjąć, że faktycznie obejmuje on inną działkę stanowiąca połączenie działki o nr [...]i [x2]. Z tego też względu nie mają znaczenia dla sprawy kwestie własnościowe działek wskazanych w sformułowanych w skardze wnioskach dowodowych. Zawnioskowane w skardze dowody z dokumentów nie odnoszą się zatem do okoliczności istotnych z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów i ich wykładni, zatem nie istniała konieczność ich przeprowadzenia. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do wniosku, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie, bez naruszenia przepisów procesowych. Zostały także prawidłowo zinterpretowane przepisy mające zastosowanie w sprawie. Skarga podlegała zatem oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.