II SA/Ol 344/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy oddala skargę. W dniu 2 lutego 2018 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1610), dalej jako: "u.o.p.l.", podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie uchwalenia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy na lata 2018 - 2023. Przyjęty uchwałą Program stanowi załącznik do tej uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 marca 2018 r. Wojewoda stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozdziale 5 załącznika do uchwały zatytułowanym " Zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu" Rada Gminy nie uchwaliła przepisów dotyczących zasad obniżania czynszu, a wymóg taki zawiera art. 21 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. Tym samym Program nie zawiera wszystkich elementów wymaganych w art. 21 ust. 2 u.o.p.l. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina zarzucając naruszenie: - art. 7 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust.3 u.o.p.l. polegającym na jego błędnej interpretacji i przyjęciu, iż w uchwale w sprawie wieloletniego programu gospodarowania zasobem gminy powinny znaleźć się uregulowania dotyczące określenia obniżek czynszu nałożonego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców o niskich dochodach, podczas gdy prawidłowa interpretacja wymienionych przepisów wskazuje, iż unormowania tego rodzaju powinny znajdować się w treści uchwały o zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy; - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w sytuacji braku podstaw dla takiego rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu podniesiono, że kwestia obniżek czynszu jest materią regulowaną uchwałą w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy, a nie uchwałą dotyczącą wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zakres wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy określony jest w art. 21 ust. 2, zaś do uchwały w przedmiocie zasad wynajmowania lokali odnosi się ustęp 3 tego artykułu i w tej uchwale powinny być regulowane warunki obniżania czynszu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, w którym stwierdził on nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 2 lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy na lata 2018 - 2023. Podstawę materialnoprawną do uchwalenia powyższego programu stanowi art. 21 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l. Stosownie do ust. 2 tego artykułu wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali. Podjęcie uchwały o wskazanej wyżej treści ma na celu realizację obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 u.o.p.l., który do zadań własnych gminy zalicza zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie tych potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę, w jakiej gmina realizuje te obowiązki. Stosownie do pkt 4 ust. 2 art. 21 u.o.p.l. omawiany program powinien obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Zasady, o których mowa w tym przepisie stanowią następnie wiążące wytyczne przy ustalaniu stawek czynszu przez organ wykonawczy gminy (art. 8 pkt 1 u.o.p.l.). Tym samym akt ten z mocy ustawy kształtuje stosunek cywilnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1040/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), gdyż na najemcy ciąży obowiązek uiszczania czynszu według zasad ustalonych w tym akcie. Dlatego też wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jest aktem stanowienia prawa miejscowego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 33/12 i powołane tam orzecznictwo, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), który winien regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Przy czym określenie "w szczególności" użyte w art. 21 ust. 2 u.o.p.l. oznacza, że uchwała rady gminy powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w upoważnieniu ustawowym kwestie i zagadnienia. Natomiast przepis ten poprzez użycie słowa "powinien" określa jedynie niezbędne elementy aktu prawa miejscowego, rada może w uchwale zamieścić jeszcze inne dodatkowe regulacje. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia Sądu wymagała kwestia, czy rada gminy w przedmiotowej uchwale zobowiązana była do zawarcia w niej warunków obniżania czynszu, czy mogła to uczynić w odrębnej uchwale. W ocenie sądu kwestia ta nie może budzić uzasadnionych wątpliwości gdyż obowiązujące normy prawne wskazują na to, że takie unormowanie musi znajdować się w uchwale dotyczącej wieloletniego programu. Prawdą jest to, że przepis art. 21 u.o.p.l. odnosi się do podejmowania uchwał zarówno w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, jak i dotyczących zasad wynajmowania lokali. Nie można jednak uznać za prawidłowy pogląd, który stwierdza, że szczegółowe zasady obniżania czynszu mogą być pominięte w uchwale w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Przepis art. 21 u.o.p.l. w ustępie 2 pkt 4 jednoznacznie stwierdza, że zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu określa rada gminy w ramach wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. To, że w ustępie 3 art. 21 ustawy zawarte zostały zasady dotyczące wynajmowania lokali nie zwalnia rady gminy od obowiązku określenia warunków obniżenia czynszu w uchwale dotyczącej wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Trudno jest uznać aby przepis art. 21 ust. 2 u.o.p.l. mógł budzić wątpliwości co do tego, iż w uchwale dotyczącej wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinny się znajdować unormowania dotyczące zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu, skoro jednoznacznie przesądza o tym pkt 4. W tym miejscu raz jeszcze powołać się należy na przepis art. 8 u.o.p.l., który stanowi, że organ wykonawczy gminy ustala stawki czynszu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, natomiast logicznym jest to, że zasadami można kierować się tylko wówczas, gdy są one określone. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., w sprawie I OSK 212/14 ( dostępny w CBOSA ) stwierdził, że wykonując swoje upoważnienie, wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy organ wykonawczy gminy musi mieć podstawy, zasady, wedle których będzie ustalał stawki czynszu ustalone w zasobie mieszkaniowym gminy. To oznacza, że aby ustalić stawki czynszu, trzeba mieć oparcie w programie gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy, który określa zasady jakie należy stosować. W przedmiotowej uchwale zasady te nie zostały określone, Rada Gminy nie uchwaliła przepisów dotyczących zasad obniżania czynszu, w związku z tym uchwała nie zawierała wszystkich niezbędnych elementów, dlatego też Wojewoda miał rację stwierdzając jej nieważność. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.