II SA/Ol 345/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie przydzielenia rocznych nagród dla członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Rada Nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej uchwałą nr "[...]" z dnia 22 lutego 2010 r. przydzieliła członkom Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (w skrócie: WFOŚiGW) roczne nagrody w wysokości trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, osiągniętego przez poszczególnych członków Zarządu w roku 2009. Uchwała została podjęta na podstawie § 3 Zasad wynagradzania Zarządu i pracowników Biura WFOŚiGW, zatwierdzonych uchwałą Rady Nadzorczej WFOŚiGW nr "[...]" z dnia 18 stycznia 2010 r. Na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Zarząd Województwa domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu oraz wstrzymania jego wykonania. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów art. 1 pkt 3, art. 2 pkt 1 i 2, art. 10 ust. 2 i 3 ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz.U. nr 26, poz. 306 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą kominową". W uzasadnieniu Zarząd stwierdził, że zgodnie z art. 1 pkt 3 i art. 2 pkt 1 i 2 ustawy kominowej, jej przepisy mają zastosowanie do nagród rocznych przyznawanych kierownikom i zastępcom kierowników (w tym m.in. prezesom i wiceprezesom) samorządowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.) - zwana dalej u.s.w., nie definiuje pojęcia wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej. Jedynie w art. 8 ust. 1 u.s.w. zapisano, że w celu wykonywania zadań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne, a zatem należy przyjąć, że w tym pojęciu mieszczą się zarówno jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak i osoby prawne. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 2 tej ustawy wojewódzkimi osobami prawnymi są takie samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez województwo. Zarząd podniósł, że z dniem 1 stycznia 2010 r., w związku z wejściem w życie ustawy z 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 215, poz. 1664), zmienił się status prawny wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej - z państwowego wojewódzkiego funduszu celowego na samorządową osobę prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.). Przepis ten określając katalog podmiotów zaliczanych do sektora finansów publicznych wskazuje inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego. Zatem ustawodawca zaliczył wojewódzki fundusz ochrony środowiska do sfery działalności samorządu terytorialnego, choć nie posłużył się wprost sformułowaniem "samorządowa wojewódzka osoba prawna". Zdaniem Zarządu, wojewódzki fundusz ochrony środowiska jest samorządową wojewódzką osobą prawną wykonującą zadania publiczne o zasięgu wojewódzkim z zakresu ochrony środowiska. Ponadto skarżący wskazał, że w art. 400-411a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) - zwanej dalej: ustawą p.o.ś., uregulowana została organizacja i zakres działania funduszu, w tym zostały również określone kompetencje zarządu województwa oraz sejmiku województwa. I tak m.in.: zarząd wojewódzkiego funduszu stanowią prezes i zastępcy prezesa powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Z kolei sejmik województwa powołuje i odwołuje członków rad nadzorczych, a także nadaje funduszowi statut określający organizację wewnętrzną funduszu, szczegółowy tryb działania organów oraz sposób udzielania pełnomocnictw. Ponadto zarząd województwa jest organem nadzoru nad funduszem (art. 400r ustawy p.o.ś.). W tej sytuacji należy uznać, że wojewódzki fundusz jest samorządową wojewódzką osobą prawną i jednocześnie samorządową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, do której stosuje się przepisy ustawy kominowej. Tym samym rada nadzorcza ustalając, na podstawie art. 400h ust. 1 pkt 5 ustawy p.o.ś., zasady wynagradzania członków zarządu wojewódzkiego funduszu i pracowników biur wojewódzkiego funduszu, powinna uwzględniać przepisy ustawy kominowej. W odpowiedzi na skargę Rada Nadzorcza WFOŚiGW wniosła o oddalenie skargi oraz niewstrzymywanie jej wykonania. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o posiadane uprawnienia nadane Radzie Nadzorczej przepisem art. 400h ust. 1 pkt 5 ustawy p.o.ś. oraz na podstawie § 3 i § 4 Zasad wynagradzania Zarządu i pracowników Biura WFOŚiGW. Zdaniem Rady Nadzorczej, przepisu art. 1 pkt 3 ustawy kominowej nie można w żadnym zakresie interpretować rozszerzająco. Wprawdzie ustawodawca zaliczył wojewódzki fundusz do samorządowych osób prawnych w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, ale nie jest on samorządową jednostką organizacyjną, o której mowa w ustawie kominowej. Uznanie wojewódzkiego funduszu za wojewódzką samorządową osobę prawną, podporządkowaną merytorycznie Zarządowi Województwa na podstawie przepisów ustawy o samorządzie województwa, należy uznać za sprzeczne z zapisami ustawy p.o.ś. Zmienione przepisy tej ustawy wskazują na świadomy i celowy wybór ustawodawcy podporządkowania wojewódzkich funduszy zarządom województw w ograniczonym zakresie, jedynie do kontroli zgodności z prawem podejmowanych uchwał przez rady nadzorcze wojewódzkich funduszy, nie ograniczając przy tym zakresu działania wojewódzkich funduszy do obszarów województw. Nadto Rada wyjaśniła, że ustawa o samorządzie województwa nie zawiera legalnej definicji pojęcia "samorządowej jednostki organizacyjnej". Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.s.w., aby określony podmiot mógł być zaliczony do kategorii wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych musi być utworzony przez województwo. Z kolei znajdujący się w rozdziale dotyczącym mienia samorządu województwa art. 47 ust. 2 u.s.w., który jest niespójny z regulacją wynikającą z art. 8 ust. 1 u.s.w., nie może mieć rozstrzygającego charakteru dla interpretacji przepisu art. 8 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 1 pkt 3 ustawy kominowej. Zdaniem Rady, ustawodawca świadomie uznał, że nie mogą funkcjonować samorządowe jednostki organizacyjne, które nie są utworzone przez samorząd. Analizując treść art. 47 ust. 2 u.s.w. należy przyjąć, że mogą istnieć samorządowe osoby prawne, które nie są samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, gdyż nie zostały utworzone przez województwo. W piśmie procesowym z 29 czerwca 2010 r. Rada Nadzorcza WFOŚiGW podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i ponownie podkreśliła, że wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie są samorządowymi jednostkami organizacyjnymi w rozumieniu art. 1 pkt 3 ustawy kominowej. Dołączyła kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z 16 czerwca 2010 r., znak "[...]", wydanej po rozpatrzeniu odwołania WFOŚiGW w B. od decyzji Zarządu Województwa P. z 4 maja 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Nadzorczej WFOŚiGW w B. w sprawie zmiany "Regulaminu wynagradzania Członków Zarządu oraz Głównego Księgowego WFOŚiGW w B.". Organ odwoławczy przedstawił w niej pogląd, iż wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie są samorządowymi jednostkami organizacyjnymi w rozumieniu art. 1 pkt 3 ustawy kominowej, fundusze te powstały bowiem z mocy samej ustawy, a nie w wyniku utworzenia ich przez organ samorządu województwa, także majątek funduszy nie stanowi majątku województwa i nie powstał z tego majątku. W piśmie z dnia 6 lipca 2010 r. Zarząd Województwa podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze wyjaśniając, że ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zlikwidowała państwowe i samorządowe fundusze celowe działające jako osoby prawne, co oznacza, że wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej zostały przypisane do sfery działalności samorządu terytorialnego. Zdaniem Zarządu, wojewódzki fundusz nie został utworzony przez sejmik województwa, ale należy przyjąć, ze status wojewódzkiej osoby prawnej przyznała mu ustawa. Wprawdzie ustawa Prawo ochrony środowiska posługuje się pojęciem "samorządowa osoba prawna", jednakże z uwagi na likwidację gminnych i powiatowych funduszy należy przyjąć, że pod tym pojęciem rozumie się samorządową wojewódzką osobę prawną. Na poparcie swoje stanowiska Zarząd przedłożył pismo z 31 marca 2010r., znak "[...]" Departamentu Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczące obowiązku składania oświadczeń majątkowych przez członków zarządu (prezesa) wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej ustawą ppsa., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać pozostaje, iż Zarząd Województwa posiada uprawnienie do wystąpienia ze skargą na uchwałę Rady Nadzorczej WFOŚiGW, które wynika z brzmienia art. 400r ust. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym przepisy ust. 2-9 stosuje się odpowiednio do wojewódzkich funduszy, z tym że organami nadzoru są zarządy województw. Z ust. 4 tego przepisu wynika, iż o unieważnieniu uchwały w całości albo w części orzeka, w drodze decyzji, organ nadzoru w terminie 14 dni od dnia otrzymania uchwały. W przypadku natomiast upływu terminu, o którym mowa w ust. 4, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu, może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego - ust. 7 i 8 tego przepisu. Zatem występując ze skargą w niniejszej sprawie Zarząd Województwa (w skrócie: Zarząd Województwa) działał w granicach przysługującego mu uprawnienia, przy czym zakres tego nadzoru dotyczy wyłącznie zgodności z prawem podejmowanych uchwał. W przedmiotowej sprawie spór pomiędzy Radą Nadzorczą WFOŚiGW a Zarządem Województwa dotyczy kwestii, czy wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej są samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w art. 1 pkt 3 ustawy kominowej. Zdaniem Rady Nadzorczej, wojewódzkie fundusze są samorządowymi osobami prawnymi, a zatem przepisy ustawy kominowej nie mają do nich zastosowania, gdyż powołany art. 1 pkt 3 ustawy kominowej dotyczy samorządowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, które nie są jednocześnie podmiotami, o których mowa w pkt 4,6 i 7. Należy zauważyć, że ustawa o samorządzie województwa nie definiuje pojęcia "wojewódzkiej jednostki organizacyjnej", ale w jej przepisach można znaleźć szereg sformułowań dotyczących wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Jednostki te są tworzone przez województwo w celu wykonywania zadań (art. 8 ust. 1 u.s.w.), prawo do ich tworzenia, przekształcania, likwidacji oraz wyposażania w majątek zostało przyznane sejmikowi województwa (art. 18 pkt 19f u.s.w.), natomiast zarządowi województwa zostało przyznane prawo do kierowania, koordynowania i kontrolowania działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudniania i zwalniania ich kierowników (art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w.), a marszałek województwa jest zwierzchnikiem służbowym kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 43 ust. 3 u.s.w.). Z kolei art. 45 ust. 1 u.s.w. przewiduje, że zarząd województwa wykonuje zadania województwa m.in. przy pomocy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych, przy czym wojewódzkimi osobami prawnymi, poza województwem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na postawie odrębnych ustaw wyłącznie przez województwo (art. 47 ust. 2 u.s.w.). Tego rodzaju unormowania oznaczają, że regulacje ustawy nie wykraczają poza zakres jednostek organizacyjnych o charakterze samorządowym lub osób prawnych tworzonych wyłącznie przez województwo. Nie obejmują natomiast osób prawnych tworzonych w innym trybie, np. z mocy ustawy. Pojęcie wojewódzkiej jednostki organizacyjnej jest niewątpliwie pojęciem szerszym od każdej z wymienionych z osobna powyższych kategorii i obejmuje ono zarówno wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne, jak i wojewódzkie osoby prawne oraz inne podmioty tworzone na podstawie przepisów ustawy przez województwo, ale nie może ono wykraczać poza materię objętą regulacją ustawy, a w szczególności rozciągać się na jednostki działające wprawdzie na obszarze województwa, w stosunku do których województwo ma określone uprawnienia kontrolno-organizacyjne, nie będące jednak samorządowymi jednostkami organizacyjnymi (wyrok WSA w Opolu z dnia 26 lipca 2004r., II SA/Op 115/04, podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 października 2008r., III SA/Wa 1086/08 – orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Do żadnej z tak określonych wojewódzkich jednostek organizacyjnych nie można zaliczyć wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Fundusz ten działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 400 ust. 2 u.p.o.ś., jest on samorządową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, a także prowadzi samodzielną gospodarkę finansową, pokrywając z posiadanych środków i uzyskanych wpływów wydatki na finansowanie zadań określonych w ustawie oraz kosztów działalności (art. 400q ust. 1 u.p.o.ś.). Podstawa utworzenia i zasady organizacji wojewódzkiego funduszu, a także zakres działań został określony w ustawie Prawo ochrony środowiska. Zatem w przeciwieństwie do wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, wojewódzkie fundusze nie są tworzone przez województwo, lecz w drodze ustawy, jak również województwa nie wyposażają ich w majątek. Wojewódzkie fundusze działają wprawdzie na obszarze województwa, ale zarządy województw w stosunku do nich są tylko organami nadzoru. Brak jest po stronie sejmiku województwa uprawnienia kontrolnego w stosunku do wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, jak ma to miejsce w stosunku do wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.w. Należy również zauważyć, że powiązanie działalności wojewódzkich funduszy z ustawą o finansach publicznych powoduje, iż funkcjonują one jako jednostki sektora finansów publicznych, których celem jest wykonanie zadań wyodrębnionych z budżetu, a wynikających wprost z ustawy, stanowiącej podstawę ich powołania. Nie są to zatem wojewódzkie jednostki organizacyjne, gdyż wojewódzkie fundusze stanowią osobny twór organizacyjny, wyposażony w osobowość prawną i funkcjonujący obok tych jednostek (por. wskazany wcześniej wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2005r., sygn. akt OSK 1581/04 - orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tej sytuacji nie można uznać, że wojewódzkie fundusze są samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w art. 1 pkt 3 ustawy kominowej. Zatem podjęta przez Radę Nadzorczą uchwała nr "[...]" z dnia 22 lutego 2010 r. o przydzieleniu członkom Zarządu WFOŚiGW rocznych nagród nie narusza przepisów prawa. W tym miejscu należy także wskazać, iż Sąd rozstrzygając wniesioną skargę miał na uwadze okoliczność, iż do dnia 31 grudnia 2009r. wojewódzkie fundusze posiadały status państwowych wojewódzkich funduszy celowych, a zatem w oparciu o zapis art. 1 pkt 11 ustawy kominowej miały do nich zastosowanie regulacje wynikające z tej ustawy. Skoro jednakże ustawodawca dokonując z dniem 1 stycznia 2010 r. zmiany ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie zmiany statusu prawnego Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, nie dostosował nowej regulacji do zapisów ustawy kominowej, to nie jest rolą Sądu zastępowanie w tej materii ustawodawcy i rozciąganie zapisów ustawy kominowej na utworzone samorządowe osoby prawne - wojewódzkie fundusze w drodze wykładni rozszerzającej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.