II SA/Ol 346/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie wynagrodzenia Zarządu Wojewódzkiego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Rada Nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu w "[...]" uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" ustaliła wartość wynagrodzenia miesięcznego członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu w "[...]", według współczynnika przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w IV kwartale roku poprzedzającego, w następującej wysokości: Prezes Zarządu – 4,2, Zastępcy Prezesa Zarządu – 4,0. W § 2 wskazano, iż uchwala wchodzi w życie z dniem "[...]". Uchwałę podjęto na podstawie § 2 Zasad wynagradzania Zarządu i pracowników Biura WF w "[...]", zatwierdzonych uchwałą Rady Nadzorczej WF w "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]". Na uchwałę nr "[...]", skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Zarząd Województwa, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu oraz wstrzymania jego wykonania. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów art. 1 pkt 3, art. 2 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 i art. 8 pkt 2 ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi ( Dz. U. nr 26, poz. 306 ze zm.) – dalej wskazywanej jako "ustawa kominowa". W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zgodnie z art. 1 pkt 3 i art. 2 pkt 1 i 2 ustawy kominowej, jej przepisy mają zastosowanie do wynagrodzeń między innymi kierowników i zastępców kierowników, a w szczególności prezesów i wiceprezesów samorządowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną. Stwierdzono, że ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.) - dalej wskazywania jako u.s.w., nie definiuje pojęcia wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej. Jedynie w art. 8 ust. 1 u.s.w. wskazano, że w celu wykonywania zadań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne. Należy zatem przyjąć, że w pojęciu tym mieszczą się zarówno jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, jak i osoby prawne. Natomiast zgodnie z art. 47 ust. 2 u.s.w., wojewódzkimi osobami prawnymi są takie samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez województwo. Skarżący podniósł, że z dniem 1 stycznia 2010 r., to jest w związku z wejściem w życie ustawy z 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 215, poz. 1664), zmienił się status prawny wojewódzkiego funduszu - z państwowego wojewódzkiego funduszu celowego na samorządową osobę prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.). Przepis ten określając katalog podmiotów zaliczanych do sektora finansów publicznych wskazuje inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego. W ocenie skarżącego, ustawodawca zaliczył wojewódzki fundusz do sfery działalności samorządu terytorialnego, chociaż nie posłużył się wprost sformułowaniem "samorządowa wojewódzka osoba prawna". Zdaniem Zarządu, wojewódzki fundusz jest samorządową wojewódzką osobą prawną wykonującą zadania publiczne o zasięgu wojewódzkim z zakresu ochrony środowiska. Nadto skarżący wskazał, że w art. 400 - 411a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) - zwanej dalej: ustawą p.o.ś., uregulowano organizację i zakres działania funduszu, w tym zostały również określone kompetencje zarządu województwa oraz sejmiku województwa. Wskazano, między innymi, iż zarząd wojewódzkiego funduszu stanowią prezes i zastępcy prezesa, powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Z kolei sejmik województwa powołuje i odwołuje członków rad nadzorczych, jak również nadaje funduszowi statut określający organizację wewnętrzną funduszu, szczegółowy tryb działania organów oraz sposób udzielania pełnomocnictw. Ponadto, na podstawie art. 400r ustawy p.o.ś., zarząd województwa jest organem nadzoru nad funduszem. W tej sytuacji należy uznać, że wojewódzki fundusz jest samorządową wojewódzką osobą prawną i jednocześnie samorządową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, do której stosuje się przepisy ustawy kominowej. Wobec tego, maksymalna wysokość wynagrodzenia prezesa i wiceprezesów, jak i organ właściwy do jego przyznawania określa wyżej powołana ustawa. Zatem rada nadzorcza ustalając, na podstawie art. 400h ust. 1 pkt 5 ustawy p.o.ś., zasady wynagradzania członków zarządu wojewódzkiego funduszu i pracowników biur wojewódzkiego funduszu, winna uwzględniać przepisy ustawy kominowej. W odpowiedzi na skargę Rada Nadzorcza WF w "[...]" wniosła o oddalenie skargi oraz odmowę wstrzymywania jej wykonania. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o posiadane uprawnienia nadane Radzie Nadzorczej przepisem art. 400h ust. 1 pkt 5 ustawy p.o.ś. oraz na podstawie § 2 Zasad wynagradzania Zarządu i pracowników Biura WF w "[...]". W ocenie Rady Nadzorczej, przepisu art. 1 pkt 3 ustawy kominowej nie można w żadnym zakresie interpretować, wbrew wykładni literalnej - rozszerzająco. Mimo, że ustawodawca zaliczył wojewódzki fundusz do samorządowych osób prawnych w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, to nie jest on samorządową jednostką organizacyjną, o której mowa w ustawie kominowej. Uznanie wojewódzkiego funduszu za wojewódzką samorządową osobę prawną, podporządkowaną merytorycznie Zarządowi Województwa na podstawie przepisów ustawy o samorządzie województwa, należy uznać za sprzeczne z zapisami ustawy p.o.ś. Zmienione przepisy tejże ustawy, wskazują na świadomy i celowy wybór ustawodawcy podporządkowania wojewódzkich funduszy zarządom województw w ograniczonym zakresie, jedynie odnośnie do kontroli zgodności z prawem podejmowanych uchwał przez rady nadzorcze wojewódzkich funduszy, nie ograniczając przy tym zakresu działania wojewódzkich funduszy do obszarów województw. Nadto Rada Nadzorcza wskazała, że ustawa o samorządzie województwa nie zawiera legalnej definicji pojęcia "samorządowej jednostki organizacyjnej". Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.s.w., aby określony podmiot mógł być zaliczony do kategorii wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych musi być utworzony przez województwo. Z kolei znajdujący się w rozdziale dotyczącym mienia samorządu województwa art. 47 ust. 2 u.s.w., który jest niespójny z regulacją wynikającą z art. 8 ust. 1 u.s.w., nie może mieć rozstrzygającego charakteru dla interpretacji przepisu art. 8 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 1 pkt 3 ustawy kominowej. Zdaniem Rady Nadzorczej, ustawodawca świadomie uznał, że nie mogą funkcjonować samorządowe jednostki organizacyjne, które nie są utworzone przez samorząd. Analizując treść art. 47 ust. 2 u.s.w. należy przyjąć, że mogą istnieć samorządowe osoby prawne, które nie są samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, gdyż nie zostały utworzone przez województwo. W piśmie procesowym z "[...]" Rada Nadzorcza podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Ponownie wskazała, że wojewódzkie fundusze nie są samorządowymi jednostkami organizacyjnymi w rozumieniu art. 1 pkt 3 ustawy kominowej. Nadto, dołączyła kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]", znak "[...]", wydanej po rozpatrzeniu odwołania WF w "[...]" od decyzji Zarządu Województwa "[...]" z "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Nadzorczej WF w "[...]" w sprawie zmiany "Regulaminu wynagradzania Członków Zarządu oraz Głównego Księgowego WF w "[...]"". Organ odwoławczy przedstawił w niej pogląd, iż wojewódzkie fundusze nie są samorządowymi jednostkami organizacyjnymi w rozumieniu art. 1 pkt 3 ustawy kominowej, fundusze te powstały bowiem z mocy samej ustawy, a nie w wyniku utworzenia ich przez organ samorządu województwa, także majątek funduszy nie stanowi majątku województwa i nie powstał z tego majątku. Z kolei, w piśmie z dnia "[...]", Zarząd Województwa podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze wyjaśniając, że ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zlikwidowała państwowe i samorządowe fundusze celowe działające jako osoby prawne. To oznacza, że wojewódzkie fundusze zostały przypisane do sfery działalności samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącego, mimo, że wojewódzki fundusz nie został utworzony przez sejmik województwa, to uznać należy, że status wojewódzkiej osoby prawnej przyznała mu ustawa. Wprawdzie ustawa p.o.ś., posługuje się pojęciem "samorządowa osoba prawna", jednakże z uwagi na likwidację gminnych i powiatowych funduszy należy przyjąć, że pod tym pojęciem rozumie się samorządową wojewódzką osobę prawną. Na poparcie powyższego stanowiska, Zarząd przedłożył kserokopię pisma z dnia "[...]", znak "[...]", Departamentu Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, dotyczące obowiązku składania oświadczeń majątkowych przez członków zarządu (prezesa) wojewódzkich funduszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - określanej dalej jako: ustawa p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż Zarząd Województwa posiada uprawnienie do wystąpienia ze skargą na uchwałę Rady Nadzorczej WF w "[...]". Wynika to z brzmienia art. 400r ust. 10 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym przepisy ust. 2 - 9 stosuje się odpowiednio do wojewódzkich funduszy, z tym że organami nadzoru są zarządy województw. Z ust. 4 tegoż przepisu wynika, iż o unieważnieniu uchwały w całości albo w części orzeka, w drodze decyzji, organ nadzoru w terminie 14 dni od dnia otrzymania uchwały. W przypadku natomiast upływu terminu, o którym mowa w ust. 4, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu, może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego - ust. 7 i 8 tego przepisu. Zatem występując ze skargą w niniejszej sprawie Zarząd Województwa działał w granicach przysługującego mu uprawnienia, przy czym zakres tego nadzoru dotyczy wyłącznie zgodności z prawem podejmowanych uchwał. W przedmiotowej sprawie spór pomiędzy Radą Nadzorczą WF a Zarządem Województwa dotyczy kwestii, czy wojewódzkie fundusze są samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w art. 1 pkt 3 ustawy kominowej. W ocenie Rady Nadzorczej, wojewódzkie fundusze są samorządowymi osobami prawnymi, a zatem przepisy ustawy kominowej nie mają do nich zastosowania, albowiem powołany art. 1 pkt 3 ustawy kominowej, dotyczy samorządowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, które nie są jednocześnie podmiotami, o których mowa w pkt 4, 6 i 7. Należy wskazać, że ustawa o samorządzie województwa nie definiuje pojęcia "wojewódzkiej jednostki organizacyjnej", ale w jej przepisach można znaleźć szereg sformułowań dotyczących wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Jednostki te są tworzone przez województwo w celu wykonywania zadań (art. 8 ust. 1 u.s.w. ). Prawo do ich tworzenia, przekształcania, likwidacji oraz wyposażania w majątek zostało przyznane sejmikowi województwa (art. 18 pkt 19f u.s.w.). Natomiast zarządowi województwa zostało przyznane prawo do kierowania, koordynowania i kontrolowania działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudniania i zwalniania ich kierowników (art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w.). Marszałek województwa jest zwierzchnikiem służbowym kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 43 ust. 3 u.s.w.). Z kolei art. 45 ust. 1 u.s.w. przewiduje, że zarząd województwa wykonuje zadania województwa między innymi, przy pomocy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych, przy czym wojewódzkimi osobami prawnymi, poza województwem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na postawie odrębnych ustaw wyłącznie przez województwo (art. 47 ust. 2 u.s.w.). Tego rodzaju unormowania oznaczają, że regulacje ustawy nie wykraczają poza zakres jednostek organizacyjnych o charakterze samorządowym lub osób prawnych tworzonych wyłącznie przez województwo. Nie obejmują natomiast osób prawnych tworzonych w innym trybie, na przykład - z mocy ustawy. Pojęcie wojewódzkiej jednostki organizacyjnej jest niewątpliwie pojęciem szerszym od każdej z wymienionych z osobna powyższych kategorii i obejmuje ono zarówno wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne, jak i wojewódzkie osoby prawne oraz inne podmioty tworzone na podstawie przepisów ustawy przez województwo. Nie może ono jednak wykraczać poza materię objętą regulacją ustawy, a w szczególności rozciągać się na jednostki działające wprawdzie na obszarze województwa, w stosunku do których województwo ma określone uprawnienia kontrolno-organizacyjne, nie będące jednak samorządowymi jednostkami organizacyjnymi. Takie stanowisko przyjęto w wyroku WSA w Opolu z dnia 26 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Op 115/04, podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1086/08 – orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Do żadnej z tak określonych wojewódzkich jednostek organizacyjnych nie można zaliczyć wojewódzkiego funduszu. Należy przyjąć, że fundusz ten działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 400 ust. 2 p.o.ś., fundusz jest samorządową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych. Prowadzi także samodzielną gospodarkę finansową, pokrywając z posiadanych środków i uzyskanych wpływów wydatki na finansowanie zadań określonych w ustawie oraz kosztów działalności (art. 400q ust. 1 p.o.ś.). Podstawa utworzenia i zasady organizacji wojewódzkiego funduszu, a także zakres działań został określony w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Zatem w przeciwieństwie do wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, wojewódzkie fundusze nie są tworzone przez województwo, lecz w drodze ustawy. Również województwa nie wyposażają ich w majątek. Wojewódzkie fundusze działają wprawdzie na obszarze województwa, ale zarządy województw w stosunku do nich są tylko organami nadzoru. Brak jest po stronie sejmiku województwa uprawnienia kontrolnego w stosunku do wojewódzkich funduszy, jak ma to miejsce w stosunku do wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.w. Nadto, należy wskazać, że powiązanie działalności wojewódzkich funduszy z ustawą o finansach publicznych powoduje, iż funkcjonują one jako jednostki sektora finansów publicznych, których celem jest wykonanie zadań wyodrębnionych z budżetu, a wynikających wprost z ustawy, stanowiącej podstawę ich powołania. Nie są to zatem wojewódzkie jednostki organizacyjne, gdyż wojewódzkie fundusze stanowią osobny twór organizacyjny, wyposażony w osobowość prawną i funkcjonujący obok tych jednostek ( por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1581/04 - orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tej sytuacji nie można uznać, iż wojewódzkie fundusze są samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w art. 1 pkt 3 ustawy kominowej. Zatem podjęta przez Radę Nadzorczą uchwała nr "[...]" z dnia "[...]", ustalająca wartość wynagrodzenia miesięcznego członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu w "[...]", według współczynnika przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w IV kwartale roku poprzedzającego, w wysokości: Prezes Zarządu – 4,2, Zastępcy Prezesa Zarządu – 4,0., nie narusza przepisów prawa. Ponadto, należy podkreślić, iż Sąd rozstrzygając wniesioną w niniejszej sprawie skargę miał na uwadze okoliczność, iż do dnia 31 grudnia 2009 r. wojewódzkie fundusze posiadały status państwowych wojewódzkich funduszy celowych, a zatem w oparciu o zapis art. 1 pkt 11 ustawy kominowej miały do nich zastosowanie regulacje wynikające z tej ustawy. Skoro jednak ustawodawca, dokonując z dniem 1 stycznia 2010 r. zmiany ustawy - Prawo ochrony środowiska, w zakresie zmiany statusu prawnego Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkich funduszy, nie dostosował nowej regulacji do zapisów ustawy kominowej, to nie jest rolą Sądu zastępowanie w tej materii ustawodawcy i rozciąganie zapisów ustawy kominowej na utworzone samorządowe osoby prawne - wojewódzkie fundusze w drodze stosowania wykładni rozszerzającej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.