II SA/Ol 354/11

Dnia 4 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 roku sprawy ze skargi Z.G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 marca 2011r. nr "[...]",Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej określany także w skrócie jako: WINB), po rozpatrzeniu zażalenia inwestora – Z. G., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zw. dalej PINB) z dnia 10 września 2010r. znak: "[...]", którym organ I instancji wstrzymał, w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 118 ze zm.), prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. "[...]", obr. W., gm. M., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę nr "[...]" z dnia 7 maja 2008r., zmienionej decyzją nr "[...]" z dnia 11 grudnia 2008r. Organy orzekające w sprawie ustaliły, co wynika z akt administracyjnych sprawy, iż Z. G. realizując udzielone jej pozwolenie na budowę wykonała podpiwniczenie całego budynku, a nie jego części, jak to zostało ustalone uprzednio w zatwierdzonym projekcie. Dopiero po zrealizowaniu tych robót budowlanych inwestor wystąpiła o zmianę w tym zakresie pozwolenia na budowę i taką decyzję z dnia 31 sierpnia 2009r. otrzymała. Następnie ostateczną decyzją z dnia 13 maja 2010r. Wojewoda stwierdził nieważność tej decyzji zmieniającej, w związku z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, wobec udzielenia pozwolenia na wykonane już roboty budowlane. W dniu 24 sierpnia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę wykonanych robót budowlanych na przedmiotowej działce, ustalając, że budowa budynku wykonana została zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (decyzją Starosty nr "[...]") poza częścią w kondygnacji piwnicznej. Stwierdzono wybudowanie dodatkowego podpiwniczenia budynku od strony północnej o wymiarach wewnętrznych 935 x 410 cm. Inspektor wskazał, iż budowa budynku mieszkalnego nie została zakończona i znajduje się w stanie surowym zamkniętym z wykonanymi instalacjami wewnętrznymi. Z. G. oświadczyła do protokołu, że od 11 lutego 2010r. nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Postanowieniem z dnia 10 września 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych na wskazanej inwestycji, powołując się na istotność odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że inwestor przystępując do wykonania podpiwniczenia pod całością budynku nie dopełnił obowiązku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a to wypełnia przesłankę art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i w pełni uzasadnia wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W zażaleniu na to postanowienie Z. G. wskazywała, że decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia zezwalającego na podpiwniczenie całego budynku nie jest jeszcze prawomocna. Ponadto zarzuciła organowi I instancji, że całkowicie pominął fakt, iż budowa domu została zakończona i od jesieni 2009r. nie są już wykonywane żadne roboty. Zdaniem inwestora fakt ten czyni wydane postanowienie bezprzedmiotowym. Rozpatrując sprawę w trybie instancyjnym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wymienionym na wstępie postanowieniem, potwierdził prawidłowość działania organu I instancji. Podniósł, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych – w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. WINB stwierdził, iż bezspornie roboty budowlane w podpiwniczeniu budynku mieszkalnego zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i tym samym wydane postanowienie jest zgodne z cytowanym przepisem. Wyjaśniono dodatkowo stronie, że kiedy roboty budowlane są prowadzone w warunkach naruszenia prawa, istnieje możliwość ich legalizacji, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wówczas wstrzymania prowadzenia tych robót. Wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego jako, że samo w sobie rozstrzygnięcie to nie załatwia sprawy co do istoty. Postanowienie, o wstrzymaniu robót jest ważne w okresie dwóch miesięcy. Jest to czas przewidziany przez ustawodawcę na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualne wdrożenie procedury naprawczej. Przed upływem tego terminu właściwy organ winien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust.1 oraz art. 50a pkt 2 zmierzających do legalizacji wykonanych robót lub ich prawnego zakwestionowania. Jeżeli organ takiej decyzji nie wyda, postanowienie traci ważność z mocy prawa. To zaś oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych, a wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust 1. nie jest możliwe. Organ II instancji zauważył, że decyzją z dnia 5 listopada 2010r. PINB nałożył na inwestora, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3, obowiązek wykonania określonych czynności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Z. G. zarzuciła, iż postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 wobec przyjęcia, że w aktualnym stanie prawnym zaistniała przesłanka uzasadniająca wydanie zaskarżonego postanowienia. Powołując się na stanowisko judykatury, skarżąca wskazała, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy te roboty są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Strona podkreśliła, że organy obu instancji całkowicie pominęły fakt, iż budowa domu została zakończona i od jesieni 2009r. nie wykonuje żadnych robót. Skarżąca podniosła też, że o zakończeniu budowy PINB dowiedział się podczas pierwszej kontroli budowy, która miała miejsce w dniu 23 października 2009r. Ponadto, zdaniem inwestora, organy powinny uwzględnić okoliczność, iż do 11 lipca 2010r. była w posiadaniu decyzji Starosty z dnia 31 sierpnia 2009r., zezwalającej na wykonanie całości podpiwniczenia budynku, która dopiero z dniem 12 lipca 2010r. została unieważniona. Dodatkowo skarżąca zauważyła, iż nałożony na nią przez organ I instancji obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego nie ma sensu, gdyż na jego podstawie nie będą prowadzone żadne prace. Skarżąca uznała, że w sytuacji, gdy wszystkie prace zostały już wykonane, sporządzenie projektu budowlanego jest bezcelowe. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ podniósł, że obiekt budowlany nie jest zgłoszony do użytkowania, a więc zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane jest w budowie. Wobec tego w związku z koniecznością wprowadzenia procedury naprawczej koniecznym było wydanie zaskarżonych postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji stanowił art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlanego (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w myśl którego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający, stanowczo ingerując w realizowany proces inwestycyjny poprzez nakaz wstrzymania robót budowlanych. Wydanie przedmiotowego postanowienia ustawodawca uzależnił od spełnienia jednej z enumeratywnie wskazanych przesłanek, co ogranicza swobodę i dowolność działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Przede wszystkim trzeba jednak zauważyć, że istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. sprowadza się do przerwania robót wykonywanych, a więc robót w toku. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach - przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a więc są robotami budowlanymi w toku (por. wyrok NSA oz. W Białymstoku z dnia 20 marca 2001r. sygn. akt SA/Bk 1521/00, wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 października 2007r.). Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone w sensie techniczno-budowlanym nie zachodzi podstawa do orzeczenia na podstawie art. 50 ust. 1 cyt. ustawy, a w sytuacji spełnienia przesłanek tego przepisu zastosowanie znajduje art. 51 ust. 7 tej ustawy. Wobec braku w ustawie - Prawo budowlane definicji zakończenia budowy, kryteria oceny tego stanu zostały wypracowane przez doktrynę oraz orzecznictwo. Powszechnie uważa się, że w sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy budowla została doprowadzona do takiego stanu, w którym przynajmniej w części będzie możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, gdy mógłby zostać przeprowadzony odbiór obiektu, bowiem odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec legalnej budowy przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Uznaniu budowy za zakończoną nie przeszkadza częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonane w użytkowanym obiekcie budowlanym /por. wyrok NSA: z dnia 21 sierpnia 1997 r. II SA/Kr 998/96; z dnia 7 maja 1997 r. SA/Rz 583/95; z dnia 20 marca 1997 r. SA/Ka 2178/95, por. też Z. Niewiadomski: "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2006, s.548). Trzeba bowiem uwzględnić, że ustawodawca w art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dopuścił możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót związanych z obiektem (za wyjątkiem ust. 4 tego przepisu). Z powyższych względów skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do przedstawionej powyżej linii orzecznictwa prezentującej pogląd, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może być wydane na podstawie art. 50 ust. 1 - Prawa budowlanego wyłącznie w stosunku do robót budowlanych wykonywanych a nie już wykonanych Jeśli natomiast wykonano już wszelkie prace konstrukcyjne, mury, dach, wstawiono otwory okienne i drzwiowe a pozostały jedynie prace wykończeniowe, które nie stanowiłyby przeszkód do przynajmniej częściowego użytkowania obiektu - zachodzą podstawy do oceny, iż roboty budowlane w sensie techniczno-budowlanym zostały zakończone, to nie zachodzi dopuszczalność wstrzymania takich robót w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W rozpatrywanej sprawie bezspornym zaś jest, że realizowany budynek jednorodzinny znajduje się w stanie zamkniętym i ma wykonane instalacje wewnętrzne. Według oświadczenia inwestorki, potwierdzonego w protokole kontroli PINB z dnia 24 sierpnia 2010r., od ponad pół roku nie były tam prowadzone żadne roboty budowlane. Zatem wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót było zbędne skoro żadne roboty nie były wykonywane, a przepis art. 50 ust. 1, do takich się odnosi. ( wyrok NSA z dnia 12 października 2007r. II OSK 629/07). W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.