II SA/Ol 355/14

Dnia 27 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 roku sprawy ze skargi T. G. i J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]"; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. G. i J. G. solidarnie kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 29 października 2013r. T. i J. G. zwrócili się do Burmistrza Miasta, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r., poz. 145), o nakazanie właścicielom działek nr "[...]", położonych przy ul. "[...]" w L., przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie ziemi od ściany budynku wnioskodawców; usunięcie drzew i krzewów w odległości 2 metrów od ściany ich budynku oraz usunięcie oporowego muru betonowego (cokołu) położonego pomiędzy działkami nr "[...]". Ponadto wnieśli o nakazanie właścicielom wskazanych nieruchomości wykonania odpowiednich urządzeń zapobiegających szkodom, w tym sączków drenarskich lub budowę zbiornika do gromadzenia się wód opadowych. Pismem z dnia 14 grudnia 2013r. Zastępca Burmistrza Miasta przekazał powyższy wniosek według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej też jako: PINB) z argumentacją, że opisane zagadnienia dotyczą stanu technicznego obiektów budowlanych. Pismem z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił wnioskodawcom, że znana jest mu kwestia sporu międzysąsiedzkiego związanego z nawiezieniem gruntu przez właścicieli posesji nr 5 i 7, oraz wynikających stąd utrudnień w utrzymaniu właściwego stanu technicznego budynków wnioskodawców, w tym wykonania odpowiedniej izolacji ścian. Jednak podniesienie terenu czy posadzenie drzew nie było związane z prowadzeniem robót budowlanych w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane. Także posadowienie ogrodzenia międzysąsiedzkiego nie wymagało zgłoszenia (art. 30 Prawa budowlanego), Tym samym brak jest delegacji prawnej do rozstrzygania w tej sprawie przez PINB. Zdaniem organu niniejsza sprawa ma znamiona sporu cywilnego i podlega rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. PINB zauważył też, że nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne należy do kompetencji innych organów. Reasumując organ stwierdził, że rozumie, iż działanie państwa G. wynika z chęci utrzymania własnych obiektów we właściwym stanie technicznym, ale nie może w ramach posiadanych kompetencji, określonych w art. 83 ustawy Prawo budowlane, w żaden sposób przymusić właścicieli sąsiednich działek do oczekiwanych zachowań. T. G. i J. G. nie zgodzili się ze stanowiskiem PINB. Uznali, że powyższe pismo stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i wnieśli w ustawowym terminie, na podstawie art. 61a § 2 k.p.a., zażalenie. Wskazali, że prawomocnym postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013r. Sąd Rejonowy odrzucił ich pozew o to samo roszczenie, przyjmując, że powinno być ono realizowane w drodze postępowania administracyjnego. Podnieśli, że zgodnie z art. 66 § 4 k.p.a. organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Tym samym organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W wyniku rozpatrzenia tego zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu "[...]" postanowienie nr "[...]" o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu organ przyznał, że pismo organu I instancji z dnia "[...]" posiada znamiona postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż zawiera niezbędne minimum wymogów formalnych. Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 61a k.p.a., wskazując, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, gdy żądanie pochodzi od osoby nie będącej stroną lub przyczyn o charakterze przedmiotowym, których przykładem jest brak właściwości organu do rozpatrzenia danej sprawy. Podkreślono, że do właściwości PINB należą zadania i kompetencje określone w art. 83 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji organ ten nie ma kompetencji do prowadzenia postępowania i orzekania na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne. T.G. i J. G. zaskarżyli powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się uchylenia obu postanowień w związku z naruszeniem art. 6, 19, 20, 21, 22 k.p.a. oraz art. 66 § 3 i § 4 k.p.a. Wnieśli też o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli, że PINB powinien uznać się za niewłaściwy i przekazać sprawę z powrotem Burmistrzowi, gdyż jego kompetencja jest wprost wskazana w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne lub doprowadzić swoim działaniem do rozstrzygnięcia powstałego sporu kompetencyjnego w trybie określonym art. 22 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności aktu administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Treść art. 61a § 1 k.p.a. co do drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania uprawnia do wniosku, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo ogólna. Jednak chodzi tutaj o przyczyny przedmiotowe, które uniemożliwiają załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być oczywiste w chwili złożenia wniosku. W doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że "inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte" mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja; 4) dotyczy żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji a wymaga innej formy działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011, s. 740-743; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 297-298; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 2011, nr 4, s. 14-15, por. tez wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013r., sygn. akt II GSK 735/12, LEX nr 1379540). W niniejszej sprawie żadna z przytoczonych przyczyn nie zachodzi. Wbrew przekonaniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podstawy odmowy wszczęcia postępowania, nie może stanowić okoliczność, że organ, do którego podanie zostało skutecznie wniesione stwierdzi swoją niewłaściwość (miejscową, rzeczową, czy instancyjną) do rozpatrzenia wniosku. Przeczy temu treść art. 65 § 2 k.p.a., który stanowi, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Z unormowania tego wynika jednoznacznie, że wniesienie podania do niewłaściwego organu nie pozbawia skuteczności wniosku. Poza tym organy nadzoru budowlanego pominęły, że ustawodawca odrębnie w art. 19 k.p.a. uregulował kwestie związane z przestrzeganiem przez organy swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu skutkuje nieważnością postępowania (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). W art. 22 k.p.a. ustawodawca przewidział, że może dojść do sporów o właściwość lub sporów kompetencyjnych (spór o właściwość rzeczową). Jest to sytuacja, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia danej sprawy (spór negatywny). Rozbieżność poglądów organów w tym względzie powinna być usunięta wskutek podjętych środków przewidzianych prawem. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Należy zauważyć, że takie przekazanie następuje w formie zwykłego pisma , które nie jest zaskarżalne. Przekazanie takie jest wiążące dla organu, któremu podanie przekazano w tym tylko znaczeniu, że organ ten musi skrupulatnie zbadać swoją właściwość w aspekcie materialnoprawnej podstawy do załatwienia sprawy administracyjnej i rozstrzygnąć wniosek, jeżeli jest organem właściwym. Natomiast jeśli organ, do którego zwróciła się strona z wnioskiem o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę - powołując art. 65 § 1 k.p.a. - innemu organowi, to właśnie ten organ, któremu sprawa została przekazana, jeśli uważa że jest niewłaściwy, powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez sąd administracyjny w trybie art. 22 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie, należało uznać, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Organ nadzoru budowlanego ponownie rozpatrując podanie strony winien więc jednoznacznie ustalić co jest przedmiotem sprawy objętej podaniem strony, Obowiązek ustalenia, co jest przedmiotem sprawy spoczywa bowiem zarówno na organie administracji publicznej, do którego strona wniosła pismo o załatwienie określonej sprawy, ale także na organie, do którego przekazano pismo. Dopiero to może być podstawą oceny, że organ, do którego wniesiono podanie nie jest właściwy do załatwienia określonej sprawy z zakresu administracji publicznej, a wobec tego są podstawy do przekazania takiej sprawy innemu organowi, a następnie, w przypadku gdy ten organ uzna się za niewłaściwy, wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Z tych też względów stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto zgodnie z art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł oraz udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 461).