II SA/Ol 357/21

Dnia 7 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na zarządzenie Wójta Gminy Janowiec Kościelny z dnia 29 lipca 2014 roku nr 72/2014 w przedmiocie zmiany Zarządzenia nr 32/2011 z dnia 6 czerwca 2011 r. w sprawie trybu i zasad przyznawania nagrody Wójta Gminy Janowiec Kościelny dla wyróżniających się uczniów stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Prokurator Rejonowy w Nidzicy wniósł skargę na Zarządzenie Wójta Gminy Janowiec Kościelny z dnia 29 lipca 2014 r., nr 72/2014 r. w sprawie zmiany Zarządzenia Nr 32/2011 z dnia 6 czerwca 2011r. w sprawie trybu i zasad przyznawania nagrody Wójta Gminy Janowiec Kościelny dla wyróżniających się uczniów. Skarżący zarzucił, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, a w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U z 2020 r., poz. 713 dalej jako: "u.s.g.") w zw. z art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1327) oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego, podczas gdy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów jest zastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady gminy. Prokurator, wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia, podnosił, że wkroczenie wójta w kompetencje rady stanowi taką wadę, która dyskwalifikuje pozostawanie wydanego przez niego zarządzenia w obrocie prawnym. Ponadto, samodzielną przesłankę do stwierdzenia nieważności tego aktu stanowi brak publikacji zarządzenia, jako imitacji prawa miejscowego, zastępującego uchwałę rady gminy, w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W odpowiedzi na skargę, organ zgodził się z zarzutami skargi i poinformował, że zarządzeniem z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr 38/2021 wyeliminował z obrotu prawnego kwestionowany skargą akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności, to jest zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, m.in. aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż wymienione w pkt 5, czyli innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl zaś art. 147 § 1 tej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu zostało poddane zarządzenie Wójta Gminy Janowiec Kościelny (dalej: organ wykonawczy lub Wójt), które reguluje tryb i zasady przyznawania nagród dla wyróżniających się uczniów. Kwestie związane z pomocą materialną dla uczniów regulują przepisy rozdziału 8a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z art. 90t ust.4 tej ustawy, określanie szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, form i zakresu tej pomocy, w tym stypendiów dla uzdolnionych uczniów oraz trybu postępowania w tych sprawach zostało powierzone wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy. Ustawa o samorządzie gminnym natomiast upoważnia organ wykonawczy do stanowienia aktów normatywnych (zarządzeń porządkowych) jedynie wówczas, gdy brak jest regulacji ustawowej lub innych przepisów powszechnie obowiązujących, a jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego i chodzi o przypadek niecierpiący zwłoki (art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 u.s.g.), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Oznacza to, że wydając zaskarżone skargą zarządzenie wójt gminy w sposób nieuprawniony wkroczył w kompetencje należące do rady gminy, co stanowi rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1272/16 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl), zarządzenia są formą jednostronnego aktu władczego o charakterze normatywnym lub ogólno-wewnętrznym albo jednostkowo-konkretnym. W wyroku tym wskazano także, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują, poprzez swoje organy, nałożone na nie zadania w sferze publicznej. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne, jednakże, w tym zakresie obowiązane są do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się przestrzeganie swojej właściwości. W rozpoznawanej sprawie regulowanie kwestii dotyczących zasad i trybu przyznawania nagród dla wyróżniających się uczniów w drodze zarządzenia organu wykonawczego gminy było nieuprawnione, ponieważ zostało podjęte z naruszeniem przepisów o właściwości. Takie naruszenie należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne, o czym stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie jednak do treści art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Odstąpienie od wskazanego w powołanym przepisie, terminu jednego roku do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy możliwe jest więc wyłącznie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego lub jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia aktu w terminie wynikającym z art. 90 ust.1 u.s.g. Jednakże, w sytuacji gdy zarządzenia wójta nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru, to w przypadku takiego aktu nie można mówić o uchybieniu obowiązkowi przedłożenia w wyznaczonym terminie. Mając na uwadze ww. regulacje stwierdzić należy, że ustawodawca ustanawiając zasady nadzoru i kontroli legalności aktów organów gminy zakreślił jednoznacznie ramy czasowe i przedmiotowe dopuszczalnej ingerencji w trwałość tych aktów, zarówno organów nadzoru, jak również sądu administracyjnego. Wynika to wprost z przepisów art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. W konsekwencji nie tylko organ nadzoru, ale także sąd administracyjny, nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, jeżeli nie stwierdzono ich nieważności z powodu upływu rocznego terminu od ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi ich przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W takiej sytuacji, o ile sąd administracyjny, na skutek skargi organu nadzoru lub innego uprawnionego podmiotu, stwierdzi że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności zarządzenia (uchwały) - orzeka wyłącznie o ich niezgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała. Sąd stwierdził, że zaszła przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, ponieważ został wydany z naruszeniem właściwości przez organ wykonawczy gminy i nie jest to akt prawa miejscowego. Sam fakt, że wadliwie wydany akt reguluje materię z zakresu prawa miejscowego, nie powoduje, że staje się on prawem miejscowym, gdyż do tego niezbędne jest podjęcie aktu przez właściwy organ, w granicach kompetencji tego organu, z zastosowaniem wymaganej formy aktu oraz zasad jego promulgacji. Wobec powyższego Sąd nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonego zarządzenia, a jedynie, z uwagi na upływ czasu, stwierdzić, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Odnosząc się do drugiej z przesłanek nieważności wskazanych przez skarżącego stwierdzić należy, że katalog aktów prawnych i orzeczeń ogłaszanych w wojewódzkich dziennikach urzędowych jest zawarty w art. 13 pkt 1-10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2019, poz. 461). Stosownie do art. 13 pkt. 2 tej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Zgodnie zaś z art. 13 pkt 10 ogłoszeniu podlegają inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Żaden przepis prawa nie wymaga, aby ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa podlegał akt nie będący aktem prawa miejscowego, chociażby normował materię podlegającą uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Skoro tak, to brak publikacji zaskarżonego zarządzenia w urzędowym dzienniku promulgacyjnym, nie powoduje nieważności tego aktu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym na wniosek skarżącego, przy braku sprzeciwu ze strony organu, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.