II SA/Ol 358/19

Dnia 11 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego - uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia "[...]" (nr "[...]"), wydaną z upoważnienia Prezydenta O. przez Kierownika Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., na podstawie art. 106 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 1, 5, 6, art. 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1508, ze zm., dalej jako: u.p.s.), przyznano R. W. (dalej jako: strona albo skarżący) świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 100 zł miesięcznie od dnia 1stycznia 2019r. do dnia 31 maja 2019r., realizowane gotówką w kasie z datą pierwszej wypłaty w dniu 16 stycznia 2019r. W uzasadnieniu organ podniósł, że dochód wnioskodawcy nie przekracza kwoty 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Jest on osobą niepełnosprawną i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W związku z tym spełnia przesłanki określone w art. 39 ust. 1 u.p.s. Wskazano, że przyznana forma świadczenia jest odpowiednia do okoliczności uzasadniających jej przyznanie, a wyliczona wysokość świadczenia uwzględnia indywidualne potrzeby strony w oparciu o posiadane w planach finansowych środki. Podano, że organ z jednej strony dokonał oceny sytuacji materialnej wnioskodawcy, zaś z drugiej strony wielkość udzielonej pomocy dostosował do posiadanych środków finansowych oraz liczby osób i rodzin objętych aktualnie pomocą, jak również potencjalnych świadczeniobiorców, których liczbę ustala się w oparciu o posiadane dane statystyczne z okresu poprzedzającego wydanie decyzji. Powyższa decyzja została doręczona wnioskodawcy w dniu 31 stycznia 2019r. W dniu 16 stycznia 2019r. skarżący złożył osobiście w siedzibie organu II instancji pismo, zatytułowane "petycja", w którym opisał swoją trudną sytuację materialną. Wskazał, że do grudnia 2018r. otrzymywał zasiłek celowy na zakup posiłków i żywności w wysokości 300 zł miesięcznie, jednakże w styczniu 2019r. otrzymał jedynie 100 zł. Podniósł, iż jest to stanowczo za mało jak na jego potrzeby i wniósł o podwyższenie kwoty zasiłku celowego do wysokości 250 zł. W dniu 19 marca 2019r. złożył kolejne pismo z zapytaniem o termin rozpoznania jego prośby z dnia 16 stycznia 2019r. dotyczącej podwyższenia zasiłku celowego. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze nieobowiązkowym, co wynika z użytego w art. 39 u.p.s. zwrotu "może być przyznany". Wskazano, że pomoc społeczna ma służyć doraźnemu wspieraniu osób w trudnej sytuacji życiowej, nie zaś zapewniać stałe i bieżące utrzymanie. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił i opisał stan faktyczny sprawy oraz poprawnie i jasno uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. Podkreślono, że organ I instancji nie dysponuje środkami finansowymi w takiej wysokości, by pomóc wszystkim zainteresowanym. Ponadto zwrócono uwagę na fakt, że znaczna część beneficjentów występujących o przyznanie pomocy znajduje się w trudniejszej sytuacji niż odwołujący się. Podniesiono, że udzielone wymienionemu wsparcie stanowi wypadkową ilości złożonych wniosków, możliwości finansowych organu oraz zakresu potrzeb rodzin i osób będących beneficjentami wsparcia udzielanego przez organ. Wyjaśniono, że odwołujący się jest osobą otoczoną szerokim i szczególnym wsparciem, ze względu na swoją trudną sytuację życiową, jednakże winien pamiętać, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, posiłkowy, mający na celu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej w danym momencie. W skardze na powyższą decyzję skarżący ponowił swoją prośbę o zwiększenie kwoty przyznanego zasiłku celowego na zakup żywności do wysokości 250 zł miesięcznie. Podniósł, iż jest osobą niepełnosprawną, pozostającą pod opieką MOPS-u. Wskazał, że w grudniu 2018r. złożył wniosek o przedłużenie pobierania zasiłku celowego na zakup żywności i posiłki w kwocie 300 zł, jednakże decyzją z dnia "[...]" przyznano mu jedynie 100 zł. Dlatego napisał odwołanie i złożył je w Kolegium w dniu 16 stycznia 2019r. Zakwestionował argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie do możliwości budżetowych organu. Podał, że jako strona nie ma możliwości sprawdzenia wysokości budżetu przyznanego organowi pomocy, a odniesienie się do ilości osób potrzebujących pomocy jest bardzo wygodne i uniwersalne. Dodał, iż będzie musiał zażywać dodatkowo kolejny lek, który kosztuje około 30 zł. Jednocześnie wyjaśnił, iż odmówił pomocy w postaci gorącego posiłku (obiadu), gdyż w 2014r., gdy korzystał z tej formy pomocy i trzykrotnie doznał zatrucia pokarmowego. Podkreślił, iż z pomocy społecznej korzysta w sposób ciągły, od ośmiu lat. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym. Należy przede wszystkim wskazać, iż zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zatem dopiero skuteczne doręczenie stronie wydanej decyzji, otwiera dla tej strony czternastodniowy termin na wniesienie odwołania. Z kolei art. 134 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, albowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 października 2017r., sygn. akt II SA/Bd 335/17, LEX nr 2394039). Organ odwoławczy winien zatem dokonać bezspornych ustaleń co do daty doręczenia stronie orzeczenia wydanego w I instancji. Jak wynika bowiem z akt rozpoznawanej sprawy decyzja organu I instancji z dnia "[...]" została doręczona skarżącemu drogą pocztową dopiero w dniu 31 stycznia 2019r. Natomiast już w dniu 16 stycznia 2019r. skarżący złożył osobiście w siedzibie Kolegium pismo, zawierające wniosek o podwyższenie kwoty przyznanego zasiłku celowego, które Kolegium potraktowało jako odwołanie. Z wyjaśnień skarżącego na rozprawie wynika, że o treści decyzji organu I instancji dowiedział się już w dniu 16 stycznia 2019r., gdyż w tym dniu wypłacono mu zasiłek przyznany tą decyzją. Nie wiadomo jednak, czy w tej dacie decyzja ta w jakikolwiek sposób został skarżącemu doręczona. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie do jego wniesienia, czy też przed rozpoczęciem biegu tego terminu. Tymczasem w niniejszej sprawie Kolegium nie odniosło się w ogóle do powyższej kwestii stwierdzając jedynie, że odwołanie od decyzji zostało złożone w terminie. Jednakże rozpoznanie odwołania od decyzji wniesionego przed jej doręczeniem jest niedopuszczalne i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Odwołanie można bowiem wnieść jedynie od decyzji funkcjonującej w obiegu prawnym, a zatem skutecznie doręczonej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, prawny byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą doręczenia decyzji stronie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 marca 2019r., sygn. akt II SA/Gd 656/18, LEX nr 2641365). Jeśli zatem wydana decyzja z prawnego punktu nie istnieje, gdyż nie została doręczona, to nie można wnieść od niej odwołania. Gdyby jednak ustalenia Kolegium doprowadziły do wniosku, że wniesione odwołanie jest dopuszczalne to zważyć należy, że organ – także organ odwoławczy - ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia w przypadku decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Do takich decyzji należy przyznanie zasiłku celowego. W myśl bowiem art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Należy przy tym zaznaczyć, że przyznanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Słusznie przy tym wywodzi organ, że możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest determinowana posiadanymi przez organ możliwościami, głównie finansowymi, co wynika z treści art. 3 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W związku z tym organ pomocy winien nie tylko ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, z uwzględnieniem jej stanu zdrowia, ale także wskazać jakie są możliwości finansowe organu. Przy tym nie mogą być to ogólnikowe stwierdzenia, lecz konkretne dane co do ilości środków finansowych z przeznaczeniem na pomoc społeczną, jaką dysponuje organ oraz co do liczby osób objętych pomocą oraz ubiegających się o wsparcie. Ponadto winny być to liczby rzeczywiste, a nie statystyczne – jak to podał organ I instancji. Decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego nie może być bowiem rozstrzygnięciem arbitralnym, lecz musi być oparta na wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Natomiast zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenia co do możliwości finansowych organu są na tyle ogólne, że w żaden sposób nie poddają się weryfikacji. Wskazać przy tym należy, że w niniejszej sprawie ma to o tyle znaczenie, że organ zmniejszył wysokość zasiłku celowego przyznanego skarżącemu w porównania do kwoty otrzymywanej w 2018r. Kolegium winno zatem ponownie rozpoznać sprawę, mając na względzie powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.