II SA/Bd 335/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi A. I. na postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Wojewoda zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017r. znak [...] (sprostowane postanowieniem z [...] stycznia 2017r.), na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. I. (dalej jako: "Skarżący"), od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016r. [...] w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] 2016r. Argumentując wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016r., przysługiwało stronie prawo wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty doręczenia, zgodnie z pouczeniem. Na podstawie akt sprawy organ stwierdził, że decyzja została doręczona przez pocztę na adres zamieszkania A. I., czego dowodem jest pocztowe "potwierdzenie odbioru". Zgodnie z art. 42 i 43 k.p.a. poczta przechowywała pismo przez okres 14 dni w swojej placówce na co wskazuje adnotacja pocztowa na kopercie. Na kopercie znajduje się wpis dokonany przez listonosza "nie zastałem awizowano" w dniu [...].2016r. awizo zostało włożone do skrzynki na listy "w przegródce nr [...]". W związku z niepodjęciem w terminie korespondencji, poczta dokonała zwrotu do nadawcy, czyli Urzędu Pracy w S. K. w dniu [...].2016r. Organ wskazał, że gdy z adnotacji listowej wynika, gdzie pozostawiono zawiadomienie to należy uznać, że dochowano wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu korespondencji listowej. Organ wskazał, że doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. stanowi tzw. "prawną fikcję doręczenia" polegająca na uznaniu korespondencji za skuteczną mimo, że strona postępowania faktycznie nie zapoznała się z treścią kierowanej do niej korespondencji i co istotne przyjęcie fikcji doręczenia pisma ma doniosłe skutki dla strony postępowania. W ocenie organu odwoławczego prawidłowość doręczenia stronie korespondencji nie budzi wątpliwości. Poczta dokonała zwrotu korespondencji listowej do nadawcy w dniu [...].2016r., to z tym dniem korespondencję listowna uważa się za doręczoną adresatowi, co oznacza, że od tego dnia wywołuje skutek dla strony postępowania w zakresie biegu terminu do wniesienia odwołania, który upłynął z dniem [...].2016r. Wojewoda stwierdził, że od przedmiotowej decyzji strona wniosła do Starosty [...] w S. K. w dniu [...].2016r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. I. zarzucając, że Wojewoda nie rozpatrzył odwołania i podnoszonych w nim argumentów. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę tego, że uprawdopodobnił iż nie z własnej winy nie odebrał przesyłki od Starosty, gdyż w tym czasie uczestniczył w akcji protestacyjnej w Warszawie. Nie był zobowiązany do informowania PUP o wyjazdach poza miejsce zamieszkania. Był długotrwale nieobecny pod swoim adresem zamieszkania, bowiem protest polegał na założeniu miasteczka namiotowego przed siedzibą Sądu Najwyższego. Akcja protestacyjna trwała od sierpnia 2016r. do Świąt Bożego Narodzenia w 2016r. Skarżący podkreślił, że z treści jego odwołania można było wywnioskować, że chodziło ku również o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania, o którym mowa w art. 58 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, skoro przytoczył dokładne okoliczności swojego pobytu na akcji protestacyjnej. Niezwłocznie po dowiedzeniu się o niepodleganiu ubezpieczaniu zdrowotnemu w trakcie wizyty u lekarza po Bożym Narodzeniu (29.12.2016r.), wniósł niezwłocznie odwołanie. Jeżeli organ uznał, że treść tego pisma była niepełna lub nieprecyzyjna, mógł wezwać go do uzupełnienia jego braków formalnych na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy tego nie uczynił, czym ograniczył prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, nie rozstrzygając meritum sprawy. Wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia skarżący podniósł również zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji wywodząc, że uczestnictwo w akcji protestacyjne w Warszawie i telefoniczne poinformowania o niemożności stawienia się w PUP, nie mogło stanowić podstawy do pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej i związanego z tym ubezpieczenia zdrowotnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zaskarżone w niniejszej sprawie - postanowienie z [...] 2017r. (sprostowane postanowieniem z [...] 2017r.) zostało wydane w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej: k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powołana regulacja prawna została zastosowana przez Wojewodę na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego A. I. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016r., znak: [...]. Organ stwierdził bowiem, że odwołanie Skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu. Powołany wyżej przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, albowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności. Jednocześnie podkreślić trzeba, iż wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, powinno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami, co do prawidłowości doręczenia stronie orzeczenia wydanego w I instancji, od którego środek zaskarżenia został wniesiony oraz, co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. Ponadto w sytuacji wniesienia przez stronę podania zawierającego odwołanie od decyzji po upływie ustawowego terminu organ winien również rozważyć czy nie zawiera ono wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Jak wynika z powołanych wyżej regulacji prawnych warunkiem wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w trybie art. 134 k.p.a. jest uprzednie ustalenie w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, daty skutecznego doręczenia decyzji stronie, od której de facto zaczyna biec termin do wniesienia środka zaskarżenia. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). W przypadku zaś nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). Według art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: pkt 1 - operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; pkt 2 - pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skuteczność zastępczego doręczania pism uzależniona jest od bezwzględnego zachowania wymogów określonych we wspomnianym wyżej przepisie art. 44 k.p.a. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje natomiast niemożność skutecznego powołania się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas, albowiem ma ono umożliwić adresatowi osobiste podjęcie przesyłki. Adresat musi być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu gdzie może go odebrać jak i o terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne. Zatem organ winien dysponować niebudzącym wątpliwości dokumentem zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji przez adresata lub inną osobę, gdy doręczenie decyzji nastąpiło na podstawie art. 42 lub art. 43 k.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy - w ocenie organu - miało miejsce doręczenie na podstawie art. 44 k.p.a., określane potocznie mianem "zastępczego" lub "w trybie awizo", w aktach sprawy winna znajdować się przesyłka wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru dokumentującym bezwzględnie prawidłowe wykonanie przez doręczyciela wszystkich czynności przewidzianych wspomnianą normą prawną. Podkreślić jedocześnie trzeba, że uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego od decyzji administracyjnej można stwierdzić tylko wtedy, gdy decyzja została skutecznie doręczona. Termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej biegnie bowiem od chwili skutecznego jej doręczenia (takie stanowisko zaprezentowane zostało w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z dnia 31 maja 2012r. sygn. akt I OSK 2105/11 - Lex nr 1403125, wyrok z dnia 9 stycznia 2015r. sygn. akt II GSK 2893/14 - Lex nr 1624414, wyrok z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1158/14 - Lex nr 2033967, wyrok z 4 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1367/11 - Lex nr 1367240, postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2016r. sygn. akt I OSK 935/11 - Lex nr 1082823). W przedmiotowej sprawie Wojewoda stwierdził, że doręczenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016r. nastąpiło w trybie zastępczym w dniu [...] 2016r., zatem termin do złożenia odwołania biegł od tego dni i upłynął bezskutecznie [...] 2016r., wobec czego odwołanie wniesione przez skarżącego w dniu [...] 2016r. zostało złożone z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozwala podzielić trafności zajętego przez organ odwoławczy stanowiska o skutecznym doręczeniu przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję w trybie art. 44 k.p.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że jednym z koniecznych elementów procedury opisanej w art. 44 k.p.a. jest doręczenie rozstrzygnięcia organu na właściwy adres strony. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 k.p.a.) zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia. Zatem organ winien dysponować niebudzącym wątpliwości dokumentem zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji przez adresata lub inną osobę, gdy doręczenie decyzji nastąpiło na podstawie art. 42 lub art. 43 k.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy - w ocenie organu - miało miejsce doręczenie na podstawie art. 44 k.p.a., określane potocznie mianem "zastępczego" lub "w trybie awizo", w aktach sprawy winna znajdować się przesyłka wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru dokumentującym bezwzględnie prawidłowe wykonanie przez doręczyciela wszystkich czynności przewidzianych wspomnianą normą prawną. Tymczasem analiza treści zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Starosty [...] oraz koperty zawierającej przesyłkę nie daje podstaw do potwierdzenia dwukrotnego awizowania przesyłki, zgodnie z art. 44 § 2 i 3 k.p.a. W zaistniałych okolicznościach organ odwoławczy bezpodstawnie uznał przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji za doręczoną prawidłowo w trybie art. 44 k.p.a. Brak z kolei prawidłowych ustaleń organu odwoławczego dotyczących doręczenia decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a. uniemożliwia jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie, kiedy Skarżącemu minął termin do wniesienia odwołania od decyzji I instancji we wskazanym przepisami terminie. Biorąc pod uwagę wskazane uchybienie należy stwierdzić, że wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego związanego z prawidłowym doręczeniem decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a., czym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenia to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy nie mógł zatem stanowić dostatecznych podstaw do podjęcia zaskarżonego postanowienia, co obligowało Sąd do jego uchylenia. Skutkiem uchylenia zaskarżonego postanowienia jest powrót sprawy do etapu postępowania przed organem odwoławczym. Kierując się przedstawioną oceną prawną sądu, organ powinien rozpoznać odwołanie merytorycznie. Powołany wyżej art. 44 k.p.a. jednoznacznie wskazuje na termin do odbioru przesyłki, który nie może być dłuższy niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, jednak wymaga ponowienia procedury awizowania po siedmiu dniach. Natomiast za ustawowy termin doręczenia korespondencji należy uważać doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia pierwszego zawiadomienia (pierwszego awizo). W analizowanej sprawie, jak wynika z pieczęci placówki pocztowej umieszczonych na kopercie, przesyłka była awizowana jedynie w dniu [...] 2016r., a następnie korespondencja, która nie została odebrana została zwrócona [...] 2016r. Zatem czternastodniowy termin doręczenia zastępczego korespondencji wysłanej przez organ I instancji na adres Skarżącego, licząc od daty pierwszego zawiadomienia, upłynąłby - pod warunkiem gdyby przesyłka została prawidłowo dwukrotnie awizowana - z końcem dnia [...] 2016r. Należy wskazać, że na wniosek skarżącego w dniu [...] 2017r. wysłano do niego ponownie kopię decyzji, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru – doręczoną [...] 2017r. Niezależnie od powyższego zważyć należy, iż zasadny jest zarzut skargi, zgodnie z którym organ odwoławczy winien wobec treści odwołania i stwierdzenia wniesienia go z uchybieniem terminu, winien w pierwszej kolejności, zgodnie z art. 7, art. 9 k.p.a. wyjaśnić, czy pismo to nie zawiera także wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji wniosek ten organ winien rozpoznać przed lub jednocześnie z rozstrzygnięciem stwierdzającym wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, które kończy postępowanie ostatecznie. Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest zatem wadliwe, gdy zostanie wydane przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na względzie sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369). Skarżący zwolniony jest z mocy prawa z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, a o zwrot innych kosztów nie wnosił, dlatego nie orzeczono w tym zakresie (art. 200 p.p.s.a.).