II SA/Ol 361/13

Dnia 25 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi D. R. - pełnomocnika inicjatora referendum na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przeprowadzenia referendum gminnego postanawia - odrzucić skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 lutego 2013r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność uchwały nr XXXIV/339/2013r Rady Miejskiej w Iławie z dnia 6 lutego 2013r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego likwidacji Straży Miejskiej w Iławie. W uzasadnieniu wskazano, iż na wniosek mieszkańców Rada Miejska w Iławie postanowiła przeprowadzić referendum na terenie Gminy Miejskiej Iława, w którym treść pytania referendalnego została sformułowana następująco: "Czy jesteś za likwidacją Straży Miejskiej w styczniu 2013r. jako jednostki budżetowej Gminy Miejskiej w Iławie?". Powołując się na przepisy ustawy o referendum lokalnym oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazano, iż pytanie referendalne winno być sformułowane jasno, w sposób zrozumiały i niewprowadzający w błąd co do charakteru rozstrzygnięcia, a jego wynik nie może prowadzić do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem. Przy czym organ związany jest stanowiskiem wyborców co do treści wniosku mieszkańców i nie ma możliwości modyfikacji pytań referendalnych. Wskazano, iż w przedmiotowej sprawie gdyby jego wynik był wiążący dla organów gminy, a większość głosujących opowiedziałaby się za likwidacją straży miejskiej z datą wsteczną, to prowadziłoby to do rozwiązania sprzecznego z prawem, a mianowicie z Konstytucyjną zasadą niedziałania prawa wstecz, zasadą zaufania obywateli do organów państwa, zasadą pewności prawa, a także funkcjonowania instytucji publicznych. Podniesiono, iż już w dacie składania wniosku tj. w dniu 21 stycznia 2013r. był on obarczony wadą prawna, co sygnalizowała Komisja Rady opiniująca wniosek, co winno skłonić Radę do niepodejmowania przedmiotowej uchwały. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę wniósł D. R. – pełnomocnik inicjatora referendum, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o referendum lokalnym. Zarzucił, że niezasadne jest twierdzenie Wojewody, iż rozstrzygnięcie referendum byłoby sprzeczne z prawem, gdyż prowadziłoby do likwidacji straży miejskiej z datą wsteczną. Jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej referendum, to właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek podjęcia czynności w celu jej realizacji. Zgodnie zaś z ustawą o strażach gminnych, straż miejską może rozwiązać rada gminy w drodze uchwały. Zatem rozwiązanie straży będzie skuteczne dopiero po wejściu w życie stosownej uchwały rady. Ponadto uchwała ta podlega nadzorowi Wojewody, który w razie sprzeczności z prawem może stwierdzić jej nieważność. Zatem sprawą poddaną pod referendum jest jedynie kwestia rozwiązania straży miejskiej, a nie daty z jaką miałoby to nastąpić. Ponadto skarżący wskazał, że ma interes prawny w zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców o referendum oraz niedotrzymanie przez ten organ terminu, o którym mowa w art. 18 ustawy. Ustawa o referendum lokalnym nie zawiera przepisów odnośnie zaskarżania rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały o przeprowadzeniu referendum, lecz w świetle art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi inicjator referendum ma interes prawny w tym, aby uchwała o referendum pozostała w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniesiono, iż zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek gminny, których interes prawny uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przepis ten wyłącza wniesienie skargi na podstawie art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także wówczas, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze narusza interes prawny skarżącego podmiotu. Zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody przez inicjatora referendum nie przewiduje także ustawa o referendum lokalnym. Ponadto wskazano, iż gdyby nawet przyjąć dopuszczalność zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przez inicjatora referendum na podstawie art. 20 ust 1 ustawy o referendum lokalnym - jak wskazuje skarżący - to skarga jest wniesiona po terminie. Termin do wniesienia skargi wynosi bowiem 14 dni od doręczenia uchwały. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone wyłącznie Burmistrzowi Iławy i Radzie Miejskiej w Iławie w dniu 1 marca 2013r. Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż skarżony akt podlega publikacji, wskazano, że został on ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 8 marca 2013r. Zatem ewentualny termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 22 marca 2013r. Odnosząc się zaś do zarzutów merytorycznych dotyczących zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli legalności aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego sąd bada, czy skarga wniesiona w danej sprawie jest w świetle przepisów prawa dopuszczalna ze względów przedmiotowych oraz podmiotowych. Przy czym sąd uwzględnia nie tylko przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270), ale także przepisy ustaw szczególnych. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, które zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie jednak z art. 98 ust. 3 powołanej ustawy do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2005r. (sygn. akt OSK 1598/04, publik. w Internecie) art. 98 ustawy o samorządzie gminnym reguluje zakres przedmiotowy i podmiotowy zaskarżalności do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzorczego. Przepis ten przyznaje legitymację do wniesienia skargi wyłącznie gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone Zatem regulacja zawarta w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym o legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wyłącza stosowanie art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnieść także należy, iż uprawnienia inicjatora referendum lokalnego do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, stwierdzającego nieważność uchwały o przeprowadzeniu takiego referendum, nie można także doszukać się w ustawie z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88 poz. 985 ze zm.). Przepisy dotyczące referendum na wniosek mieszkańców w sprawach innych niż odwołanie jednostki organu samorządu terytorialnego zawarte są w rozdziale 4 powołanej ustawy. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18 (termin 30-dniowy na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku), w terminie 14 dni od doręczenia uchwały lub upływu terminu z art. 18. Z przepisu tego nie sposób wywieść, iż skarga taka służy inicjatorowi referendum także na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum. Za takim poglądem przemawia między innymi fakt, iż w ustawie o referendum lokalnym ustawodawca uregulował także kwestie dotyczące zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych wojewody, np. rozstrzygnięcia unieważniającego uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stanowiąc iż skarga na nie służy radzie gminy w terminie 14 dni od otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego. Gdyby zatem ustawodawca chciał wyposażyć inicjatora referendum w prawo zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego unieważniającego uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum, to wyraźnie by to określił. Skoro zaś skarżący nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, to jest ona z przyczyn podmiotowych niedopuszczalna. Dodatkowo należy wskazać, iż za brakiem możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przez inicjatora referendum przemawia także okoliczność braku regulacji co do trybu i terminu w jakim miałoby to nastąpić. Tryb zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego określony w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wyłącznie gminy lub związku międzygminnego, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a termin do wniesienia skargi biegnie od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcia tego nie doręcza się inicjatorowi referendum, bo brak jest przepisu prawa, który określałby taki obowiązek. Stąd nie sposób ustalić, czy ewentualną skargę inicjator referendum miałby wnosić od momentu dowiedzenia się o rozstrzygnięciu, czy też jego ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i czy skargę taką mógłby wnieść bezpośrednio, czy też musiałby ją poprzedzić wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Należy zaś wskazać, iż trybu i terminu wniesienia skargi nie można domniemywać, ani tez interpretować na zasadzie analogii. W związku z tym także z tego powodu skargę należy uznać za niedopuszczalną. Wobec powyższego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji postanowienia.