II SA/Ol 362/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 22 maja 2012r. Przedsiębiorstwo A. (dalej zwane Przedsiębiorstwem) zwróciło się do Starosty G. o wszczęcie postępowania w celu wydania decyzji o uchyleniu wadliwie wprowadzonych zmian w operacie ewidencyjnym działki oznaczonej numerem geodezyjnym "[...]", obręb B., gmina G. – dokonanych czynnością materialno-techniczną z dnia 16 grudnia 2004r. (zmiana nr "[...]"), która prowadziła do błędnego oznaczenia konturu klasy gleboznawczej na kontur użytku gruntowego - Bi o powierzchni 3,02 ha, w sytuacji gdy prawidłowe oznaczenie konturu podanych użytków gruntowych działki to: N o powierzchni 2,05 ha i B-N o powierzchni 0,97 ha. Decyzją z dnia 27 czerwca 2012r. Starosta G., powołując art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, odmówił wycofania wnioskowanej przez Przedsiębiorstwo czynności aktualizacyjnej ewidencji gruntów i budynków. Po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa, decyzją z dnia 27 września 2012r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, powołując między innymi art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że aktem notarialnym z dnia 10 listopada 2006r. (repertorium A numer "[...]") Przedsiębiorstwo darowało na rzecz Fundacji A. prawo użytkowania wieczystego działki nr "[...]", obręb B., gmina G. wraz z własnością posadowionych na tym gruncie budynków. Stwierdził więc, że w dacie złożenia wniosku do organu I instancji (22 maja 2012r.), jak również wydania przez ten organ decyzji (27 czerwca 2012r.), Przedsiębiorstwo nie posiadało tytułu prawnego do wskazanej działki. To zaś w ocenie organu odwoławczego oznacza, że Przedsiębiorstwo nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., co z kolei winno skutkować wydaniem przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wyjaśnił, że doręczenie Przedsiębiorstwu decyzji organu I instancji nie czyni go automatycznie stroną tego postępowania. Wskazał bowiem, że decyzja ta nie rzutuje na prawa i obowiązki Przedsiębiorstwa, jak również nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach innego podmiotu, które to rozstrzygnięcie wpływałoby na prawa i obowiązki Przedsiębiorstwa. Skargę do tutejszego Sądu na powyższą decyzję wywiódł Rzecznik Praw Obywatelskich, który wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: ▪ art. 28 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że Przedsiębiorstwo nie ma interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji nie jest stroną tego postępowania; ▪ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu i bezpodstawne umorzenie postępowania po uchyleniu decyzji organu I instancji; ▪ art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy organ I instancji zaniechał dokonania istotnych ustaleń faktycznych, a przez to rażąco naruszył podane przepisy postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że skoro Przedsiębiorstwo w dacie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania i wydania decyzji przez organ I instancji, nie było już użytkownikiem wieczystym nieruchomości, to nie miało legitymacji do zainicjowania tego postępowania. Wskazano, że wniosek Przedsiębiorstwa dotyczył usunięcia wadliwie wprowadzonych danych ewidencyjnych odnoszących się do konturu i rodzaju użytku gruntowego na części działki w okresie od 16 grudnia 2004r. do 19 maja 2006r., a więc w okresie, w którym Przedsiębiorstwo było jej użytkownikiem wieczystym. Wówczas też Przedsiębiorstwo było podatnikiem podatku od nieruchomości, którego wysokość zależała od określonego w ewidencji gruntów sposobu wykorzystania nieruchomości gruntowych. W wyniku zaś nieprawidłowego określenia powierzchni użytków gruntowych, kwalifikowanych jako inne obszary zabudowane (Bi), wzrosły zobowiązania podatkowe tego Przedsiębiorstwa. Zauważono bowiem, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są, w świetle art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wyłącznymi podstawami wymiaru podatków i świadczeń. Związanie organu podatkowego treścią ewidencji gruntów i budynków oznacza w konsekwencji, iż organy podatkowe nie mogą pominąć danych z tej ewidencji w toku postępowania podatkowego, co więcej nie są też uprawnione do weryfikowania klasyfikacji gruntu lub jego przeznaczenia. Treść wpisów w tej ewidencji kształtuje zatem de iure wysokość podatku od nieruchomości wymaganego od Przedsiębiorstwa. Jedyną zaś możliwością zakwestionowania należności podatkowych, które w ocenie tego podmiotu, oparte są na błędnych wpisach w ewidencji gruntów, jest uchylenie tych błędnych wpisów decyzją administracyjną wydawaną w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem podmiotu, którego wpis dotyczy. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, wykładnia funkcjonalna i systemowa przepisów zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków nakazuje przyjęcie, iż w przypadku pojawienia się istotnych wątpliwości co do prawidłowości dokonanych już wpisów w ewidencji, organ jest zobowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie uchylenia tych wpisów z datą wsteczną, szczególnie wtedy, gdy wnosi o to podmiot legitymowany do bycia stroną tego postępowania. Stwierdził, że organ odwoławczy niezasadnie odmówił Przedsiębiorstwu statusu strony niniejszego postępowania, czym rażąco naruszył art. 28 k.p.a. Podniósł bowiem, że wobec tego podmiotu toczą się aktualnie postępowania egzekucyjne oparte na ostatecznych i prawomocnych decyzjach ustalających wysokość zobowiązania podatkowego, a ewentualna możliwość wzruszenia tych decyzji, ze względu na zmianę stanu faktycznego i prawnego sprawy, uzależniona jest od rozstrzygnięcia postępowania zainicjowanego w niniejszej sprawie. Dodał, że organ odwoławczy odstępując od rozpoznania sprawy nie dostrzegł, że organ I instancji naruszył art. 7 i 77 k.p.a., co winno skutkować uchyleniem decyzji tego organu i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro zaś, organ odwoławczy po uchyleniu decyzji organu I instancji umorzył postępowanie w sprawie, za zasadne uznano postawienie temu organowi zarzutu istotnego naruszenia przepisów postępowania, to jest zarówno art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 28 maja 2013r., pełnomocnik Rzecznika Praw Obywatelskich podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Ponadto podał, że prawidłowość zmiany w ewidencji gruntów z dnia 15 grudnia 2004r. nigdy nie została zweryfikowana. Skoro zaś Przedsiębiorstwo zostało obciążone podatkiem za okres 2004-2006 w oparciu o ten wpis w ewidencji, to nie było podstaw do uznania, że podmiot ten nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej uchylenia tego wpisu w ewidencji gruntów. Podkreślił, że istotą sprawy jest uchylenie wpisu, a nie zmiana w ewidencji gruntów. Stwierdził, że argumentacja przyjęta w zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, w świetle której, nie można zaakceptować sytuacji, że nie podlegają uchyleniu wpisy w ewidencji gruntów niezgodne ze stanem faktycznym. Natomiast przedstawiciel Przedsiębiorstwa podał, że Przedsiębiorstwo dowiedziało się o spornej zmianie w ewidencji dopiero w 2006r. z decyzji podatkowej. Mimo podjęcia stosownych kroków dotychczas nie udało się jednak skorygować błędnych wpisów w ewidencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 września 2012r., nr "[...]", o umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie organu odwoławczego, Przedsiębiorstwo nie jest stroną tego postępowania, gdyż ani w dacie złożenia wniosku do organu I instancji (22 maja 2012r.), ani w dacie wydania przez ten organ decyzji (27 czerwca 2012r.), nie posiadało tytułu prawnego do działki nr "[...]", obręb B., gmina G. U podstaw takiego twierdzenia legła, niesporna zresztą w niniejszej sprawie okoliczność, że aktem notarialnym z dnia 10 listopada 2006r. (repertorium A numer "[...]") Przedsiębiorstwo darowało na rzecz Fundacji A. prawo użytkowania wieczystego tej działki wraz z własnością posadowionych na tym gruncie budynków. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność ta wyklucza posiadanie przez Przedsiębiorstwo interesu prawnego, stanowiącego w świetle art. 28 k.p.a., podstawę uzyskania legitymacji procesowej strony w kontrolowanej sprawie. Z takim poglądem organu nie sposób się zgodzić. Podnieść przede wszystkim należy, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy i oświadczeń złożonych na rozprawie przed tutejszym Sądem, przedmiotem postępowania zainicjowanego wnioskiem Przedsiębiorstwa z dnia 22 maja 2012r., jest uchylenie czynności aktualizacyjnej organu I instancji, na skutek której, w dniu 16 grudnia 2004r. wprowadzono do operatu ewidencji gruntów i budynków działki oznaczonej numerem geodezyjnym "[...]", obręb B., gmina G., zmianę nr "[...]", polegającą na zastąpieniu oznaczenia użytku gruntowego N (nieużytki) o powierzchni 2,05 ha i B-N (nieużytki) o powierzchni 0,97 ha na oznaczenie Bi (inne tereny zabudowane) o powierzchni 3,02 ha. Uwzględnienie zatem żądania Przedsiębiorstwa w tym przedmiocie powodowałoby zmianę w stanie prawnym tej nieruchomości, której skutki dotyczyłyby okresu, w którym nieruchomość ta znajdowała się w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa. W świetle tych argumentów nie sposób podzielić poglądu organu odwoławczego, że Przedsiębiorstwo nie ma w kontrolowanej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., tylko dlatego, że nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej, której dotyczy wniosek o uchylenie zmian wprowadzonych w operacie ewidencyjnym. Zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 28 k.p.a. ma zatem usprawiedliwione podstawy. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a., stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Interes prawny to coś więcej niż interes faktyczny. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. postanowienie NSA z 23 kwietnia 2013r., sygn. akt I OZ 265/13, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć także należy, że w świetle art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest nie tylko ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny ale także ten kto żąda tej czynności ze względu na obowiązek. Istnienie podstaw (interesu prawnego, obowiązku) do przyznania podmiotowi legitymacji procesowej strony w danej sprawie wymaga jednak indywidualnego podejścia i oceny przez pryzmat całokształtu okoliczności tej sprawy. W kontrolowanej sprawie konieczne jest zaś dokonanie tej oceny przez pryzmat ciążących na Przedsiębiorstwie zobowiązań podatkowych związanych z posiadanym przez ten podmiot w latach 2004-2006 prawem użytkowania wieczystego oznaczonej powyżej działki. Jak słusznie bowiem zauważyła strona skarżąca, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), podstawę wymiaru podatków i świadczeń stanowią głównie dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie sądowym akcentuje się zaś zasadniczo związanie organów podatkowych danymi zawartymi w tej ewidencji (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2012r., sygn. akt II FSK 2632/10, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazując, że podatnik kwestionujący prawidłowość danych zawartych w tej ewidencji powinien wszcząć procedurę ich zmiany w organie prowadzącym ewidencję (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2011r., sygn. akt II FSK 1040/10, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zatem ocenić, czy ciążące na Przedsiębiorstwie zobowiązania podatkowe, których wysokość została ustalona w oparciu o sporne wpisy w ewidencji gruntów i budynków, a które powstały w okresie, gdy nieruchomość ta była w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa, stanowią okoliczności uzasadniające posiadanie przez ten podmiot interesu prawnego lub obowiązku w kontrolowanej sprawie. Bez tych ustaleń bowiem, wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uznać należy jako przedwczesne, co także uprawnionym czyni zarzut naruszenia przez organ odwoławczy tego przepisu. Stronie skarżącej wyjaśnić natomiast należy, że wobec nieprzystąpienia przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia sprawy, nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny, czy organ ten powinien skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ewentualnym naruszeniem przez organ I instancji art. 7 i 77 k.p.a. Przypomnieć bowiem należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o charakterze procesowym, mocą której organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji stwierdzając, że żądanie wszczęcia tego postępowania zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.