II SA/Ol 363/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zwrotu stypendium habilitacyjnego postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej kwotę 818 zł (słownie: osiemset osiemnaście) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Pismem z dnia "[...]"r., zatytułowanym "Wezwanie do zapłaty", Prorektor ds. Kadr wezwał M L do zwrotu należności w wysokości "[...]" zł w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania w związku z upływem obowiązującego okresu od zakończenia pobierania stypendium habilitacyjnego (w okresie od "[...]"r. do "[...]"r.) oraz nieprzystąpieniem do kolokwium habilitacyjnego i niezakończeniem postępowania habilitacyjnego. Powołano się na § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 25 maja 2005r. w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych. Wskazano, że w przypadku braku zapłaty wskazanej kwoty po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu Uniwersytet W w O naliczy odsetki za zwłokę, a niezależnie od tego wystąpi na drogę sądową celem windykacji należności bez dodatkowej korespondencji. Pismo to zostało doręczone stronie w dniu "[...]"r. W dniu "[...]"r. (data nadania przesyłki pocztowej) M L skierowała do organu pismo zatytułowane jako "Odpowiedź na wezwanie do zapłaty", ale także jako "Odwołanie", w którym zakwestionowała zasadność zwrotu otrzymanego stypendium. Pismem z dnia "[...]"r. M L wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego z uwzględnieniem zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zmianę decyzji z dnia "[...]"r. i wydanie decyzji zgodnej z przepisami prawa, a także zaprzestanie procedowania egzekwowania zwrotu stypendium. Następnie w dniu "[...]"r. M L wniosła skargę na decyzję Prorektora ds. Kadr z dnia "[...]"r., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 25 maja 2005r. w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych, gdyż przepis ten wskazuje, że do zwrotu stypendium nie może zostać zobowiązana osoba, która nie przystąpiła do kolokwium habilitacyjnego z przyczyn od niej niezależnych, a mimo zaistnienia takowej sytuacji została wezwana do zwrotu stypendium. Podniosła także, że naruszono przepisy prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 1 pkt 3 uchwały nr 118 Senatu Uniwersytetu W z dnia 25 stycznia 2013r., zgodnie z którym egzekwowanie zwrotu przyznanych stypendiów habilitacyjnych może nastąpić jedynie od nauczycieli akademickich, którzy w ciągu dwóch lat od daty upływu okresu, na który stypendium zostało przyznane, nie wszczęli postępowania habilitacyjnego, a ona warunek wszczęła takie postępowanie w okresie dwóch lat od daty upływu okresu, na który stypendium zostało przyznane. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego niezgodnie z katalogiem zasad uregulowanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą pogłębionego zaufania, zasadą wysłuchania strony oraz zasadą przekonywania. Wskazała ponadto na naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych poprzez nieuwzględnienie tego, że decyzje podejmowane w przedmiocie zobowiązania do zwrotu stypendium habilitacyjnego przez organy uczelni są decyzjami administracyjnymi, a więc wymagają przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W związku z tym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, a także o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa poprzez naruszenie jednoznacznego, niewymagającego wykładni przepisu prawa, w sposób kolidujący z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, naruszenie dóbr osobistych strony, brak prawidłowego powiadomienia strony o wszczęciu postępowania, a także niezastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu. W uzasadnieniu podniosła, że spełniła warunek wszczęcia postępowania habilitacyjnego przed upływem dwóch lat od upływu okresu, na który stypendium zostało przyznane, gdyż zostało ono wszczęte "[...]"r., czyli 1,5 roku od dnia, w którym skarżąca zakończyła pobieranie stypendium. Podniosła, że zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych uczelnia nie ma uprawnienia do żądania zwrotu stypendium, jeżeli nieprzystąpienie do kolokwium habilitacyjnego nastąpiło z przyczyn niezależnych od pobierającego stypendium, a w przypadku skarżącej taką przyczyną niezależną była zmiana ustawy z dnia 14 marca 2003r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki. Zmiana ta spowodowała, że przestała istnieć instytucja kolokwium habilitacyjnego. Zgodnie z nowym prawem zamiast przystępować do kolokwium habilitacyjnego skarżąca wszczęła postępowanie habilitacyjne i to w okresie krótszym niż dwa lata od zakończenia pobierania stypendium. W ten sposób wypełniła obowiązek, który wskazano w Uchwale Senatu jako zastępstwo dla przystąpienia do kolokwium habilitacyjnego. Mimo tych okolicznościach wystosowano do niej pismo z wezwaniem do zapłaty, w którym nawet nie wskazano uzasadnienia faktycznego, ani pouczenia co do trybu wniesienia odwołania. Na swoje pismo z dnia "[...]’r., stanowiące odpowiedź na wezwanie do zapłaty – odwołanie, w którym wskazała na bezpodstawność żądania zapłaty, nie otrzymała odpowiedzi do dnia dzisiejszego. Natomiast Prorektor w imieniu Uniwersytetu pozwał ją do sądu cywilnego o zapłatę tj. o zwrot stypendium habilitacyjnego. Dnia "[...]"r. uzyskała informację, że pismo z "[...]"r. można potraktować jako decyzję administracyjną, gdyż zostało ono wydane w sprawie, w której rozstrzygnięcia wydaje się w postaci decyzji oraz zostało wydane przez organ posiadający umocowanie do wydawania decyzji. W związku z tym wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi organ podał, że nie znajduje podstaw faktycznych, ani prawnych do uwzględnienia żądań skarżącej. Wskazała, że dnia "[...]"r. sąd powszechny odrzucił pozew Uniwersytetu przeciwko skarżącej z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, orzekając przy tym że pismo z dnia "[...]"r. stanowi decyzję administracyjną. Podniosła ponadto, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP wszelkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co nakłada na nie kategoryczny obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, a Prorektor naruszył tę zasadę wzywając ją do zwrotu stypendium habilitacyjnego pismem z dnia "[...]"r. Nie zawiadomił skarżącej o wszczęciu postępowania, ani nie zastosował zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony. Ponadto rozpatrując odwołanie w ogóle nie wziął pod uwagę i nie odniósł się do dowodów, które przedłożyła, a przed wydaniem decyzji nie dał możliwości wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów i materiałów. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu W w O wniósł o jej oddalenie z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej właściwości sądu powszechnego w zaistniałym pomiędzy stronami sporze, która jest w toku i toczy się przed Sądem Okręgowym w Olsztynie, ewentualnie w przypadku uznania właściwości sądu administracyjnego - o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podano, że strony zwarły w dniu "[...]"r. umowę, której przedmiotem było przyznanie przez organ na rzecz skarżącej stypendium habilitacyjnego. Organ wypłacił skarżącej stypendium habilitacyjne w pełnej kwocie wynikającej z umowy, zgodnie z warunkami tam zawartymi. Wskazano, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 umowy z dnia 24 marca 2010r. w związku z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 25 maja 2005r. w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych, skarżąca zobowiązała się do zwrotu całości pobranego stypendium habilitacyjnego jeżeli w ciągu dwóch lat od daty upływu okresu, na który stypendium zostało przyznane, nie przystąpi do kolokwium habilitacyjnego. Termin ten bezskutecznie upłynął w dniu "[...]’r. Wyjaśniono, że skarżąca kilkukrotnie była wzywana do zwrotu całości pobranego stypendium, ale odmawiała zapłaty, wskazując, że zaistniała przesłanka, o której mowa w § 4 ust. 2 umowy z dnia "[...]"r., lecz brak jest podstaw do uznania, że skarżąca nie przystąpiła do kolokwium habilitacyjnego z przyczyn od niej niezależnych. Wskazano, że Sąd Rejonowy w Olsztynie I Wydział Cywilny postanowieniem z dnia 29 marca 2017r. (sygn. akt I C 673/16) odrzucił pozew z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Z tym rozstrzygnięciem organ się nie zgodził i dlatego złożył zażalenie na to postanowienie, a sprawa jest w toku. Zdaniem organu nie można utożsamiać stosunku administracyjnego, jaki łączy doktoranta z uczelnią w czasie studiów doktoranckich, który w zdecydowanej mierze opiera się na procedurze administracyjnej, ze stosunkiem cywilnym, jaki łączy pracownika z pracodawcą w czasie stosunku pracy i zawartej pomiędzy stronami umowy cywilnej dot. stypendium, który opiera się na Kodeksie pracy, a w sprawach nieuregulowanych - wobec treści art. 300 Kodeksu pracy - na Kodeksie cywilnym. Podano, że organ nie kwestionuje, że w podstawie zawartej pomiędzy stronami umowy dotyczącej stypendium zostało wskazane rozporządzenie w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych, co nie przesądza jednak o tym, że w niniejszej sprawie droga sądowa jest niedopuszczalna. Sprawa dotyczy ściśle stosunku pracy i winna być rozstrzygana przez sądy powszechne. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprzestrzegania przez organ zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazano, że organ nie rozpatrywał przedmiotowej kwestii w oparciu o te przepisy. Wyjaśniono przy tym, że nawet w przypadku uznania przez Sąd, że w niniejszej sprawie właściwa jest procedura administracyjna, uchybienia organu w tym zakresie nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów strony wskazano, że odpowiednikiem kolokwium habilitacyjnego jest podjęcie uchwały przez radę wydziału w przedmiocie nadania, bądź też odmowy nadania stopnia naukowego doktora habilitowanego. Zatem do uchylenia się od obowiązku zwrotu pobranego stypendium nie jest wystarczające wyłącznie wszczęcie postępowania habilitacyjnego. Ponadto ani przepisy rozrządzenia, ani też Uchwały Senatu nie uniemożliwiają dochodzenia zapłaty od skarżącej. W odpowiedzi na wezwanie Sądu o ustosunkowanie się do wniosku organu o zawieszenie postępowania skarżąca poinformowała, że postanowieniem z dnia 23 maja 2017r. (sygn. akt IX Cz 417/17) Sąd Okręgowy w Olsztynie oddalił zażalenie organu na postanowienie Sądu Rejonowego w Olsztynie z dnia 29 marca 2017r. o odrzuceniu pozwu i dołączyła te postanowienia Także pismem z dnia "[...]"r. pełnomocnik organu poinformowała o oddaleniu zażalenia organu przez Sąd Okręgowy w Olsztynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 i 2a ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a). Przede wszystkim należy wskazać, że przy rozpatrywaniu przedmiotowej skargi sąd musiał mieć na względzie treść art. 58 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może odrzucić skargi z powodu braku swojej właściwości, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W niniejszej sprawie zaś postanowieniem z dnia 29 marca 2017r. (sygn. akt I C 673/16) Sąd Rejonowy w Olsztynie odrzucił pozew o zapłatę uznając, że zobowiązanie do zwrotu stypendium nie jest sprawą pracowniczą i załatwiane jest w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko to podzielił Sąd Okręgowy w Olsztynie, który postanowieniem z dnia 23 maja 2017r (sygn. akt IX Cz 417/17) oddalił zażalenie na to postanowienie. Zatem będąc związany powyższymi postanowieniami, Sąd nie mógł stwierdzić braku swojej właściwości rzeczowej. W tej sytuacji Sąd musiał zatem ustalić, jaki charakter ma zaskarżone wezwanie do zapłaty z dnia "[...]"r., zawierające zobowiązanie skarżącej do zwrotu stypendium habilitacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Odstępstwo od tej zasady może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do orzekania w danej sprawie w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012r. (sygn. akt I OSK 427/12, dostępny w Internecie) przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005r. w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych (Dz.U. Nr 115 poz. 965) są przepisami powszechnie obowiązującymi w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ zostały wydane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie (art. 22 ust. 2 ustawy z 14 marca 2003r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki) i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Rektor uniwersytetu jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie a) przyznania stypendium habilitacyjnego, b) cofnięcia tego stypendium, a także c) zobowiązania do zwrotu całości lub części pobranego stypendium, ponieważ został powołany do załatwiania tych spraw z mocy prawa – odpowiednio § 3 ust. 1, § 6 i § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005r. Powyższe kompetencje rektor wykonuje w drodze decyzji administracyjnej, co wynika z przywołanych wcześniej § 3 ust. 1, § 6 i § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005r., ponieważ zgodnie z zaaprobowanym zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie poglądem (por. w szczególności postanowienie NSA z 11 lipca 1984 r., SA/Wr 309/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 61 czy postanowienie NSA z 11 marca 2008 r., II OPS 1816/07 z aprobującą glosą J. P. Tarno, ZNSA 2008, nr 5, s. 175 i n.), o tym czy dany akt jest decyzją administracyjną, postanowieniem czy też innym aktem lub czynnością organu, przesądza jego treść, a nie nazwa. Skoro we wszystkich trzech przywołanych tu przypadkach (przyznanie, cofnięcie czy zobowiązanie do zwrotu pobranego stypendium) mamy do czynienia z jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjęte przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych (por. np. wyrok NSA z 22 września 1983 r., SA/Wr 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 75), to nie ulega najmniejszej wątpliwości, że we wszystkich tych przypadkach rektor ma obowiązek działać w drodze decyzji. Uznać zatem należy, że wprawdzie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu stypendium habilitacyjnego zawarte jest w piśmie Prorektora z dnia "[...]"r., określonym jako wezwanie do zapłaty, ale fakt ten nie uniemożliwia uznania tego pisma za decyzję administracyjną. Wystarczy bowiem, by pismo takie posiadało minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzja administracyjna, a mianowicie wskazanie organu wydającego, adresata decyzji, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej (możliwość kwalifikacji pism jako decyzji potwierdza utrwalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego np. postanowienie NSA z dnia 27 lipca 1999r. Sygn. akt I SA 1509/98, LEX nr 48728, wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2001r. Sygn. akt III SAB 34/01, LEX Nr 79247). Przedmiotowe pismo wszystkie te cechy posiada, a w związku z tym należy uznać je za decyzję administracyjną. Skarga podlega jednak odrzuceniu, gdyż wprawdzie w ocenie Sądu zaskarżone pismo jest decyzją administracyjną, lecz nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia służące stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 207 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2016r. poz. 1842 ze zm.) decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne i stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy przy tym wyjaśnić, że art. 52 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017r. stanowił, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 1 czerwca 2017r. weszły w życie przepisy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935), które znowelizowały § 3 tego artykułu wprowadzając zapis, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Jednakże z mocy art. 17 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej przepis ten w brzmieniu aktualnie obowiązującym stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli po dniu 1 czerwca 2017r.), co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zatem w niniejszej sprawie nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia. Zwrócić przy tym należy uwagę, że wprawdzie we wskazanym piśmie z dnia "[...]"r. skarżąca nie została pouczona o trybie i sposobie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak w ustawowym terminie wniosła pismo z dnia "[...]"r., określone m.in. jako odwołanie, które jako taki wniosek może być zakwalifikowane. W związku z tym organ winien rozpatrzeć ten wniosek oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie, stosując przy tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast skarżącej należy wyjaśnić, że przed zakończeniem postępowania administracyjnego przed właściwym organem Sąd nie może odnosić się do merytorycznych zarzutów zawartych w skardze. Wobec powyższego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.