II SA/Ol 364/11

Dnia 5 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 roku sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Burmistrza M. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. po ponownym rozpatrzeniu wniosku L. K. z dnia "[...]" odmówiono wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, K. K. W uzasadnieniu wskazano, iż niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez tut. organ, jednakże w wyniku odwołania złożonego przez wnioskodawczynię Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. uchyliło poprzednią decyzję organu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, iż należy zbadać, czy rezygnacja wnioskodawczyni z zatrudnienia wiąże się bezpośrednio z wykonywaniem obowiązku sprawowania opieki. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż K. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś wnioskodawczyni jest osobą zdrową, nie pracuje i nie poszukuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Ustalono, że wymieniona pracowała na umowę zlecenie do dnia 31 grudnia 2010 r. Mimo, iż otrzymała propozycję dalszego zatrudnienia, zmuszona była do rezygnacji, gdyż stan zdrowia jej męża znacznie się pogorszył. K.K. wymaga bowiem całodobowej opieki, co uniemożliwia wnioskodawczyni podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Jednocześnie gdyby nie konieczność opieki nad chorym mężem, wnioskodawczyni byłaby gotowa podjąć zaoferowaną jej pracę. W ocenie organu nie budzi zatem wątpliwości fakt, iż wnioskodawczyni faktycznie nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad chorym mężem, nie posiada świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz spełnia przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem i niewątpliwie sprawuje tę opiekę osobiście. Jednakże w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Tymczasem z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż K. K. pozostaje w związku małżeńskim. W ocenie organu interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinna odbywać się przy zastosowaniu reguł wykładni celowościowej i systemowej, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą racjonalnego ustawodawcy, który dostrzegając potrzebę regulacji określonych stosunków prawnych – nie określałby ich przy użyciu sformułowań pozwalających na wyciągnięcie przeciwnych wniosków od wynikających z literalnego rozumienia użytych zwrotów i wyrażeń. Konsekwencją przyjęcia odmiennego stanowiska byłoby bowiem to, że nawet w przypadkach jednoznacznego i nie budzącego jakichkolwiek wątpliwości zapisu rangi ustawowej tak, jak ma to miejsce w tym przypadku, możliwa jest taka interpretacja, która jakkolwiek sprzeczna z wolą ustawodawcy, byłaby pożądana z punktu widzenia argumentacji odwołującej się do konieczności zapewnienia konstytucyjnej równości wobec prawa. Podkreślono, iż wykładnia językowa odgrywa podstawową rolę i gdy daje ona rezultat jasny i jednoznaczny, należy oprzeć się na jej wyniku, a jedynie w celu jej potwierdzenia można posłużyć się wykładnią systemową i funkcjonalną. Wszystkie przepisy powinny być interpretowane literalnie, a tylko ważne racje uprawniają do nadania im interpretacji rozszerzającej lub zwężającej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. K., podnosząc, iż w jej ocenie rozstrzygnięcie jest niesprawiedliwe. Wskazała, iż stan zdrowia jej męża stale się pogarsza i w chwili obecnej wymaga on całodobowej opieki, nie może nawet na chwilę zostać sam. Sytuacja rodzinna zmusiła ją do rezygnacji z dalszego zatrudnienia, mimo iż miała taką możliwość. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji. Wskazano, iż negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nadal istnieje, bowiem przepis ten nie został dotychczas uchylony bądź zmieniony. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż znane jest mu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt S 1/10, jednakże podkreślono, iż jedną z zasad ogólnych unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego jest zasada praworządności, określona w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zatem z uwagi na to, że na dzień orzekania zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki stanowi negatywną przesłankę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. L. K. wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., podnosząc, iż zaskarżona decyzja jest niesłuszna i niesprawiedliwa. Jej mąż potrzebuje całodobowej opieki, ma problemy z poruszaniem się i cierpi na miażdżycę oraz cukrzycę. Skarżąca pomaga mężowi w codziennych czynnościach, a także wykonuje zabiegi pielęgnacyjne. Dodała, iż chciałaby pracować, ale stan męża nie pozwala zostawić go samego w domu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nadal obowiązuje, zaś orzekanie wbrew obowiązującym przepisom prawa skutkowałoby wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż powodem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem K. K. jest fakt pozostawania osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, w związku małżeńskim. Przy czym organ odwoławczy podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wprawdzie jest świadomy stanowiska Trybunału Konstytucyjnego oraz judykatury, dotyczącego właściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczającej do stosowania tego przepisu wyłącznie wykładni językowej, zastosował jednak ten przepis według jego literalnego brzmienia uznając, że skoro ustawodawca nie podjął stosownych działań w celu zmiany lub uchylenia tego przepisu, to tym samym wyłączone jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Sąd nie podziela jednak takiego stanowiska i takiej wykładni przepisu prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139 po. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wykładni powyższych przepisów nie można jednak dokonywać w sposób literalny, gdyż należy mieć na względzie zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Zważyć należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych korespondował z poprzednim brzmieniem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010r. (Sygn. akt I OSK 61/10) taka regulacja związana była z faktem, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka, zgodnie z art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.) istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagająca opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc - z tą chwilą - obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który - z mocy art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem oba omawiane przepisy były ze sobą powiązane. Jednakże wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Na skutek tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 233, poz. 1456) zmieniono przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Pomimo dokonywanych nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został zmieniony, czy też uchylony. Należy jednak zważyć, iż literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 17 ust. 1 tej ustawy nie czyni zadość wywodom zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a tej ustawy musi zatem być - zdaniem Sądu - odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09 oraz I OSK 722/09; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r. (Sygn. akt P 38/09). Wprawdzie Trybunał umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów w tym zakresie, ale właśnie z uwagi między innymi utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu postanowienia Trybunału powołano bowiem szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Zatem stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Dodatkowo należy wskazać, iż w poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia "[...]" wydanej w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie miał wątpliwości, iż art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można interpretować literalnie i z tego powodu uchylił poprzednią decyzję organu I instancji. Nie wiadomo zatem z jakich względów obecnie zmienił stanowisko w tej kwestii. Takie działanie organu nie pogłębia zaufania obywateli do organów, co stanowi jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium winno zatem ponownie rozpoznać odwołanie, przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.