II SA/Ol 366/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" przyznał J. K. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną – K. K. na okres od dnia "[...]" do dnia "[...]". Następnie, decyzją z dnia "[...]" Kierownik M-GOPS w "[...]" ustalił dłużnikowi alimentacyjnemu – J. K. należność do zwrotu w kwocie "[...]" zł (plus ustawowe odsetki) tytułem wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Pismem z dnia "[...]" J. K. zwrócił się z prośbą o umorzenie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Wskazał, iż ze względu na odbywanie kary pozbawienia wolności nie jest w stanie spłacić zadłużenia. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Kierownik M-GOPS w "[...]", działając na podstawie art. 2 pkt 9, art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówił J. K. umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej – K. K. w okresie świadczeniowym "[...]". Uzasadniając orzeczenie wskazał, że obowiązek alimentacyjny ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców. Wynika to z faktu, iż alimenty służą realizacji ochrony dobra dziecka poprzez zapewnienie środków na jego godziwe utrzymanie, wychowywanie czy też edukację. Dobro dziecka jest wartością najwyższą, podlegającą ochronie ze strony państwa. W ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazano, że konstytucyjna zasada pomocności nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji, dlatego też J. K. winien liczyć się z koniecznością spłaty tych należności. Podniósł, iż zgodnie z art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Z kolei art. 30 ust. 2 powyższej ustawy stanowi, iż organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub części uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest kompetencją o charakterze uznaniowym, a ich zastosowanie zostało przez ustawodawcę uzależnione od pewnych przesłanek. Przesłanki te mają charakter ogólny, jednakże ustawodawca nie określił wyraźnie zasad i trybu ich rozpatrzenia. Dodał, że dochód budżetowy jakim jest zwrot wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest dochodem związanym z wykonywaniem zadań zleconych przez administrację rządową i nie jest zaliczany do danin publicznych. Konkludował, że w sprawie nie istnieją podstawy do umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, bowiem nie znaleziono podstaw do zmiany decyzji w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osoby uprawnione świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. zwrócił się o umorzenie powstałego zadłużenia wraz z odsetkami. Podniósł, iż jest świadom, że nałożony na niego obowiązek alimentacyjny musi wykonać. Jednakże ze względu na okoliczność, że przebywa w zakładzie karnym i nie ma możliwości zarobkowania, łożenia alimentów i spłaty zadłużenia prośbę o umorzenie zadłużenia uważa za zasadną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Argumentowało, iż w myśl przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Posłużenie się przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotem "może" wyraźnie wskazuje, że wydawane na jego podstawie decyzje administracyjne mają charakter uznaniowy. Nie oznacza to oczywiście, że mogą być one podejmowane w sposób dowolny. Organy administracji ograniczone są bowiem w tym zakresie postanowieniami przytoczonego przepisu wyraźnie wskazującego, że w tym zakresie powinno brać się pod uwagę sytuację dochodową osoby zobowiązanej i rodziny tych osób. Wskazało, że nie można jednak zapominać o charakterze zobowiązań alimentacyjnych, które zgodnie z postanowieniami art. 133 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w przypadku rodziców w stosunku do ich dzieci mają charakter obligatoryjny. Ponadto należy mieć na uwadze fakt, że wszelkiego rodzaju zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego (lub świadczeń z nim związanych) mają charakter wyjątkowy i jako takie zgodnie z ogólnymi regułami interpretacyjnymi powinny być interpretowane w sposób ścisły, a nie rozszerzający. W związku z tym umorzenie na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być jednak efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Okolicznością uzasadniającą umorzenie należności nie jest na pewno odbywanie kary pozbawienia wolności przez zobowiązanego. Za wyjątkową nie może być bowiem uznana sytuacja będąca efektem działań podmiotu zobowiązanego do alimentacji. Podniosło, że skarżący przebywa w zakładzie karnym gdzie ma całodzienne utrzymanie, natomiast po jego opuszczeniu winien podjąć zatrudnienie, co przyczyni się do polepszenia jego sytuacji życiowej. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. K. zwrócił się o umorzenie zadłużenia. Ponownie wskazał, iż przebywa w zakładzie karnym, nie ma możliwości zarobkowania i pomocy rodzinie. Dodał, iż jego ojciec jest inwalidą pierwszej grupy, otrzymuje rentę, której część podlega zajęciu komorniczemu. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przy czym stosownie do treści art. 3 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sprawując tę kontrolę sądy administracyjne stosują przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zauważyć także trzeba, iż sąd wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek, dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Zobowiązany jest więc do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Uwzględnienie skargi następuje natomiast w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, że wydane w sprawie decyzje dotyczyły odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Podstawę rozstrzygnięcia organów obu instancji stanowił przepis art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. I tak, w myśl art. 30 ust.1 powyższej ustawy organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy ( w tym należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych) w łącznej wysokości: 1) 30 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100 % jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Z kolei w myśl art. 30 ust. 2 ustawy organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Ratio legis powyższej regulacji wskazuje zatem, że nie każdy dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu wypłaconych należności. Ustawodawca dopuścił bowiem możliwość zaniechania obciążania dłużnika alimentacyjnego obowiązkiem zwrotu w przypadkach uzasadnionych warunkami materialnymi i rodzinnymi osoby zobowiązanej. Analizując treść ust. 2 art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należy podkreślić, iż ustawodawca używając zwrotu "może umorzyć" przesądził, że decyzja organu w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy kwota świadczenia powinna być np. umorzona w całości, w części, czy też nie, rozstrzyga organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Organ ten ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. Nie może to jednak oznaczać "dowolności" organu wyrażonej w podjętej decyzji. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" była wielokrotnie wyjaśniana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98, publ. Lex nr 47243) Sąd ten stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki jego badania. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01, publ. Lex nr 149543) NSA zwrócił uwagę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Uwzględniając powyższe należy podkreślić, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu administracji nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest staranne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Generalnie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. V SA/Wa 2601/07, publ. Lex nr 462382). Oceniając zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję w świetle przedstawionych powyżej norm, Sąd doszedł do przekonania, iż organy nie przeprowadziły wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonały wnikliwej analizy sytuacji majątkowej oraz rodzinnej skarżącego w kontekście przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przesłanki te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzje dotyczyły nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Organy winny zatem przekonać wnioskującą stronę, iż nie ma racji twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności i jednocześnie wskazać, jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada. Uzasadnienia zakwestionowanych decyzji ograniczyły się natomiast wyłącznie do wskazania, że obowiązek alimentacyjny ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców, a dochód budżetowy jakim jest zwrot wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest dochodem związanym z wykonywaniem zadań zleconych przez administrację rządową i nie jest zaliczany do danin publicznych (tak w decyzji organu pierwszej instancji) oraz wskazania, że okolicznością uzasadniającą umorzenie należności nie jest na pewno odbywanie kary pozbawienia wolności przez zobowiązanego (tak w decyzji organu odwoławczego). Organy w ogóle nie odniosły się do sytuacji majątkowej skarżącego i jego rodziny. Nie wyjaśniły ponadto, jakie to okoliczności przemawiałyby za umorzeniem nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, a jakie za odroczeniem terminu płatności lub rozłożeniem na raty. Nie wskazały tym samym, w oparciu, o jakie kryteria podejmowana jest decyzja o umorzeniu lub odmowie umorzenia tego rodzaju świadczeń. Również samo ogólnikowe stwierdzenie, iż nie znaleziono podstaw do zmiany decyzji w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osoby uprawnione świadczeń nie wyczerpuje katalogu rozwiązań, jakie organ administracji mógł zastosować rozpatrując wniosek skarżącego. Organ winien przeanalizować, czy przedstawiona we wniosku, a następnie odwołaniu, sytuacja bytowa skarżącego kwalifikuje się chociażby do częściowego umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Dodać należy, że przed podjęciem decyzji na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organy winny również ustalić i to, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie miał wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia się jego sytuacji materialnej, że będzie on zmuszony ubiegać się o świadczenia w ramach pomocy społecznej na podstawie odrębnych przepisów (w stanie faktycznym sprawy skarżący nie posiada zatrudnienia, a jego pobyt w zakładzie karnym finansowany jest z budżetu państwa). Organy powinny zatem ustalić, czy inne okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej takie jak: wiek, stan zdrowia, stan rodzinny, możliwość podjęcia zatrudnienia wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji, należy dodatkowo zwrócić uwagę, iż w toku postępowania administracyjnego organy winny również respektować zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie jest dopuszczalne wyjście z założenia, że interes społeczny przewyższa swą rangą interes prywatny. W wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r. (sygn. III SA 3118/01, publ. POP 2004/4/77) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Przedstawione powyżej argumenty przemawiają za przyjęciem, iż organy nie oceniły należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a powyższe przesądza o zasadności wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Z przytoczonych względów, w związku z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz powołanych powyżej przepisów procesowych Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 p.p.s.a.