II SA/Ol 367/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat I. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 15 stycznia 2015 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" działający z upoważnienia Burmistrza "[...]" przyznał "[...]" zasiłek celowy w kwocie 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz odmówił przyznania zasiłku celowego w kwocie 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. W uzasadnieniu podano, że w dniu 24 grudnia 2014 r. "[...]" złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego na wykupienie leków do zażycia w styczniu 2015 r., podając że jest po zawale mięśnia sercowego, ma nadciśnienie tętnicze i inne przewlekłe choroby, co powoduje, że musi systematycznie przyjmować lekarstwa. Dnia 31 grudnia 2014 r. wnioskodawca złożył dodatkowe pismo dotyczące wypłaty zasiłku na wykupienie leków wraz z kserokopią 5 recept i z własną, podwójną wyceną leków, i załącznikami. Organ podał, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy ustalono, iż wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia 31 grudnia 2016 r. i z tego tytułu otrzymuje zasiłek stały w kwocie 529 zł miesięcznie. Zajmuje mieszkanie jednoizbowe o powierzchni użytkowej "[...]" m2. Lokal jest zajmowany bez tytułu prawnego, gdyż wnioskodawca odmówił podpisania umowy najmu z zarządca, przez co w mieszkaniu brak jest energii elektrycznej. Podano też, że wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania zasiłku celowego, które zostały określone wart. 7 pkt 5 i 6 ustawy o pomocy społecznej, gdyż jest osobą niepełnosprawną, a jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w przepisach powołanej ustawy. Wskazano jednakże, że organ nie jest w stanie przyznać wsparcia w pełnej wnioskowanej kwocie z powodu ograniczonych środków finansowych, jakimi dysponuje - ze względu na mniejszą ilość środków przekazanych z budżetu miasta - oraz z uwagi na stale zwiększającą się liczbę osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. Podano, że w 2014 r., do organu pomocy wpłynęło 103 wnioski o przyznanie zasiłków celowych na leki na łączną kwotę 15500 zł. Z uwagi na ograniczone środki finansowe oraz niezbędne wydatki takie jak zabezpieczenie żywności i schronienia osobom potrzebującym organ posiada coraz mniejsze środki na wsparcie celowe. Podniesiono, że świadczeniobiorca w 2014 otrzymał wsparcie w kwocie 10.587,71 zł, co daje mu realnie, miesięcznie dochody wyższe niż emerytura z ZUS a poza tym przyznanie mu świadczenia w pełnej, żądanej wysokości spowodowałoby zmniejszenie rozmiaru 2 Sygn. akt II SA/Ol 367/15 wsparcia dla osób znajdujących się w trudniejszych sytuacjach. W odwołaniu od powyższej decyzji "[...]" wniósł o jej uchylenie i przyznanie zasiłku celowego na wykupienie niezbędnych leków lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał na naruszenie przepisów postępowania wynikające z faktu, iż pracownicy Organu nie udali się do lekarzy specjalistów celem ustalenia, które z przepisanych leków są niezbędne w leczeniu. Zaznaczył, że Organ niezasadnie przerzucił część kosztów zakupu leków na niego i musiałby je wykupić z zasiłku stałego, który jego zdaniem przeznaczony jest na bieżące życie. Dodał, że jako podopieczny Ośrodka powinien mieć zawsze, zaspokojoną w całości potrzebę zakupu niezbędnych leków. Decyzją z dnia 4 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Oznacza to, że nawet jeśli niezbędna potrzeba bytowa wymagająca zaspokojenia występuje i znajdzie to potwierdzenie w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, to zasiłek celowy w formie pieniężnej może i być przyznany po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz dokonaniu oceny na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Podniesiono, że organ pierwszej instancji wykazał wysokość środków jakie posiada, sposób ich rozdysponowania oraz ilość osób objętych pomocą, a także wysokość zasiłków celowych przyznawanych na oczekiwany przez wnioskodawcę cel. Wyjaśniono, że zasiłek przyznany przedmiotową decyzją (150 zł) mieści się w górnych granicach zasiłków celowych przyznawanych na leki. Przy czym organ pierwszej instancji wykazał, iż wnioskodawca systematycznie jest objęty opieką społeczną, co stanowi jego jedyne źródło utrzymania. W związku z tym zarówno prawidłowość ustaleń organu pierwszej instancji, jak i motywy jakimi się kierował organ udzielając wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku celowego nie budzą wątpliwości organu odwoławczego. Z przepisów art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W związku z powyższym przyznając stronie pomoc w kwocie 150 zł organ pomocy nie przekroczył granic uznania administracyjnego. 3 Sygn. akt II SA/Ol 367/15 Skargę na powyższą decyzję wniósł "[...]" żądając jej uchylenia w całości z powodu naruszenia prawa materialnego do uzyskania środków niezbędnych na wykupienie leków. Wskazał, że skarga jest słuszna z uwagi na przepis art. 68 Konstytucji RP, gdyż organ musi zapewnić mu środki na zakup leków w całości. Podniósł, że organy orzekające w sprawie wiedzą, że gmina "[...]" nie dostarczyła mu lokalu zamiennego od 1990r., czym przysporzyła mu wielkie trudności. Uniemożliwiono mu w ten sposób możliwość zarobkowania poza miejscem zamieszkania, gdyż skarżący musi przebywać w lokalu, aby prowadzić swoje sprawy dotyczące przyznania mu lokalu zamiennego. Ponadto skarżący podał, że zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012r., w którym Sąd nakazał przeprowadzenie dokładnego postępowania wyjaśniającego. Zarzucił, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, które z leków są niezbędne, a które nie mają znaczenia. Podniósł także, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego, gdyż przerzuciły koszt zakupu leków na zasiłek stały, przyznany na zaspokojenie elementarnych potrzeb. Wskazał, że zasiłek na wykupienie niezbędnych leków musi być w całości wypłacony raz w miesiącu w tym samym terminie ponieważ recepty zawierają leki, których ilość odpowiada używaniu przez 30 dni i zasiłek musi być w posiadaniu wnioskodawcy przed dniem, w którym faktycznie kończą się lekarstwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4 Sygn. akt II SA/OI 367/15 Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2013r., poz. 182 ze zm., dalej jako: u.p.s.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wskazanej ustawy, między innymi w postaci zasiłku celowego. Wynika to z treści art. 39 ust. 1 u.p.s. stanowiącego, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu zasiłek celowy może być przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślenia wymaga, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika z zawartego wart. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowania "może być przyznany". Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Nie można zapominać, że przyznawanie i wypłata zasiłków celowych należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, stąd też gminy muszą gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku. Wydanie decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, zaś motywy podjętego orzeczenia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000r., sygn. I SA 945/00, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec czego spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego - musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. I OSK 624/07, dostępny w CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać, że w przedmiotowej sprawie powyższe wymogi zostały zachowane. Organ pomocy społecznej I instancji prawidłowo przyjął, skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pieniężnego w ramach pomocy społecznej, gdyż ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na okres do dnia 31 grudnia 2016 r., natomiast jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego, określonego ustawą o pomocy społecznej. Biorąc zatem pod uwagę, zarówno sytuację materialną skarżącego, jak również uwzględniając własne możliwości finansowe oraz konieczność zaspokojenia potrzeb także innych osób i rodzin występujących o przyznanie pomocy, organ udzielił skarżącemu wsparcia w postaci przyznania zasiłku celowego w kwocie 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz odmówił przyznania zasiłku celowego w kwocie 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Niewątpliwie sytuacja finansowa i życiowa skarżącego jest dość trudna, jednakże decyzja o przyznaniu skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego znajduje oparcie w przepisach prawa. Skarżący kwestionuje wysokość przyznanego zasiłku, wskazując że udzielona pomoc jest zbyt mała. Należy jednak wyjaśnić, że nie jest jedyna pomoc którą otrzymuje z organu pomocy społecznej. Z przekazanych akt administracyjnych sprawy wynika, że strona skarżąca otrzymała w 2014 r. wsparcie w postaci zasiłków w łącznej kwocie 10587.71 zł, co średnio miesięcznie stanowiło kwotę 882.31 zł. Oprócz zasiłku stałego w wysokości 529 zł miesięcznie, skarżący otrzymywał zasiłki celowe, między innymi na zakup odzieży, opału, żywności, leków i zaspokojenie innych potrzeb. Nie można jednak oczekiwać, iż świadczenia z pomocy społecznej staną się stałą i systematyczną formą wspomagania zainteresowanego w wysokości świadczeń przez niego oczekiwanych, gdyż pomoc społeczna realizowana w formie zasiłku celowego ma za zadanie jedynie wspomóc osoby potrzebujące wsparcia, a nie stanowić źródło regularnego dochodu. Należy również zwrócić uwagę na okoliczność, że organ pomocy wykazał, iż przyznał skarżącemu takie świadczenie, jakie był w stanie udzielić z uwagi na środki którymi dysponował. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że w 2014 r. do organu pierwszej instancji wpłynęły 103 wnioski o przyznanie zasiłków celowych na zakup leków na łączną kwotę 15.500 zł oraz 3.899 podań o przyznanie wsparcia w formie zasiłków celowych i 1968 wniosków o przyznanie zasiłków okresowych. W tej sytuacji organ nie był w stanie przyznać wsparcia w całej wnioskowanej kwocie z uwagi na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje i z uwagi na stale zwiększającą się liczbę osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w większym rozmiarze, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Jak już wskazano wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ich ilości innych osób potrzebujących wsparcia i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012r., sygn. II SA/Po 393/12, dostępny CBOSA). Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Należy również wskazać, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać pomoc społeczna może być przyznana (wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008r., sygn. I OSK 1910/07, wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2008r., sygn. I OSK 840/07, dostępne CBOSA). Tymczasem jak wynika z akt sprawy skarżący regularnie otrzymuje pomoc w postaci świadczeń pieniężnych w różnych wysokościach na różne cele. Dodać też należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 września 2012r. (sygn. akt II SA/Ol 338/12), na który powołuje się skarżący. Orzeczenie to zapadło w zupełnie innej sprawie, a zatem Sąd nie jest związany tym wyrokiem. Zdaniem składu orzekającego pogląd tam wyrażony ma charakter jednostkowy i nie można go odnieść do stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela także stanowiska skarżącego, że przepisy Konstytucji RP gwarantują mu prawo do przyznawania świadczeń na zakup leków w pełnej, żądanej przez niego wysokości. Powoływane przez skarżącego przepisy Konstytucji określają jedynie ogólnie prawa obywateli do zabezpieczenia społecznego i ochrony zdrowia. Jednak konkretyzacja zasad, trybu i sposobu przyznawania świadczeń z pomocy społecznej jest określona w ustawie o pomocy społecznej. Jak wskazano zaś wyżej zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami tej ustawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. 8