II SA/Ol 369/11

Dnia 4 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 roku sprawy ze skargi E. L., H. L., J. L. oraz G. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu - oddala skargę. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany także PINB lub organem nadzoru budowlanego I instancji), na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – dalej powoływanej jako Prawo budowlane, decyzją z dnia "[...]". znak: "[...]" nałożył na A. L., E. i G. L. oraz H. i J. L. obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – trzech kontenerów z dobudowanymi tarasami, zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym "[...]", położonej w Z.Gm. P. Wobec niewykonania rozbiórki organ nadzoru budowlanego, po uprzednim wezwaniu zobowiązanych do dobrowolnego wykonania obowiązku, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego 9 grudnia 2005r., wszczął postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z dnia "[...]". nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Na skutek zażalenia E. i G. L. oraz H. i J. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]"., uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, iż wystawiony w sprawie tytuł wykonawczy jest niezgodny z treścią decyzji nakładającej obowiązek, co stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z dnia "[...]" PINB, na podstawie art. 59 § 1 pkt 3 oraz § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – dalej: u.p.e.a. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego 9 grudnia 2005r. W dniu 26 kwietnia 2007r. organ nadzoru budowlanego wystawił kolejny tytuł wykonawczy, w którym określił treść i podstawę prawną obowiązku nałożonego na strony. Tytuł ten został doręczony zobowiązanym w dniu 8 maja 2007r. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, wzywając jednocześnie do wykonania tegoż obowiązku. Pismem z dnia 8 listopada 2010r. organ nadzoru budowlanego, z powołaniem się na art. 11 k.p.a., poinformował zobowiązanych o wydanym postanowieniu oraz o tym, iż wskutek doręczenia go stronom postępowania egzekucyjnego w trybie art. 41 oraz art. 44 § 4 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako: k.p.a. , postanowienie stało się ostateczne z dniem 25 sierpnia 2010r. W piśmie z dnia 19 listopada 2010r. E. i G. L. oraz H. i J. L. kwestionowali prawidłowość doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". oraz poinformowali, że jedna ze zobowiązanych – A. L. od wielu lat przebywa za granicą z tego powodu wykonanie decyzji jest niemożliwe. Wskazali, iż z uwagi na to, że tytuł wykonawczy dotyczy także jej interesu prawnego, pozostali współwłaściciele mogą żądać umorzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia "[...]". organ I instancji odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego podając w uzasadnieniu, że nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia postępowania, wymieniona w art. 59 § 1 i § 2 u.p.e.a. Zdaniem organu przebywanie jednego ze zobowiązanych za granicą nie powoduje, iż pozostali zobowiązani mogą żądać umorzenia postępowania a obowiązek stał się niewykonalny. Obowiązek rozbiórki ciąży bowiem na każdym zobowiązanym. Ponadto pismem z dnia 13 grudnia 2010r. organ wyjaśnił zobowiązanym treść przepisów art. 44 § 1 i § 4 k.p.a. oraz przypomniał o obowiązku zawiadamiania organu o każdej zmianie miejsca zamieszkania, o czym wcześniej byli pouczeni w doręczonym tytule wykonawczym. Nadto organ poinformował strony o możliwości ustanowienia pełnomocnika do odbierania korespondencji. W dniu 17 stycznia 2011r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek E. i G. L. oraz H. i J. L. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku zobowiązani zarzucali, że wcześniej prowadzone postępowanie egzekucyjne zostało prawomocnie umorzone i wobec tego organ nie mógł ponownie wydać tytułu wykonawczego w tej samej sprawie. Zachodzi bowiem powaga rzeczy osądzonej. Skoro jednak organ nadal prowadzi postępowanie egzekucyjne, to strony wnoszą o zawieszenie tegoż postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Ponadto wnioskodawcy ponownie wskazali na niemożność wykonania obowiązku z tego powodu, że tytuł wykonawczy został wystawiony na kilka osób, z których jedna przebywa poza granicami kraju i bez jej zgody pozostali zobowiązani nie mogą wykonać nałożonego obowiązku. Postanowieniem z dnia "[...]", sprostowanym postanowieniem z dnia "[...]", PINB, na podstawie art. 56 § 1 i § 3 u.p.e.a. odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie wykonania obowiązku niepieniężnego – rozbiórki obiektu budowlanego na działce oznaczonej nr geodezyjnym "[...]" położonej w miejscowości Z. g. P., na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 26 kwietnia 2007r. znak: PINB – 7355/4/2004/05/06/07. Organ wskazał, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania, wymienionych w art. 56 § 1 u.p.e.a. oraz, że w sprawie nie mogą mieć zastosowania ogólne przepisy procedury administracyjnej dotyczące zawieszenia postępowania, w tym. art. 97 k.p.a. PINB wyjaśnił, iż przebywanie za granicą jednego ze zobowiązanych, wbrew przekonaniu wnioskodawców, nie pozbawia tej osoby zdolności do czynności prawnych. Organ stwierdził także, że nie zachodzi w sprawie powaga rzeczy osądzonej w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ postępowanie zostało umorzone z przyczyny formalnej (przeszkody przemijającej) a więc ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego było możliwe. E. i G. L. oraz H. i J. L. wnieśli zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, w którym ponownie zarzucali, iż w 2007r. nastąpiło umorzenie postępowania. Skoro wówczas przepisy nie stały temu na przeszkodzie, to niezrozumiałym jest, że obecnie możliwość taka została utracona. Ponadto żalący się ponowili argument, iż jedna z osób zobowiązanych przebywa za granicą, co czyni niemożliwym wykonanie obowiązku. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia "[...]". w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w art. 56 § 1 u.p.e.a. są wymienione enumeratywnie przesłanki zawieszenia postępowania. Katalog ten jest zamknięty i strona nie może skutecznie domagać się zawieszenia na innej podstawie. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 97 k.p.a., ponieważ przepisy tego kodeksu stosuje się odpowiednio tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Żadna z przyczyn wymienionych w art. 56 § 1, w tym art. 56 § 1 pkt 5 , w sprawie nie zachodziła. Ponadto organ II instancji stwierdził, iż nieobecność w kraju jednej z osób zobowiązanych nie może stanowić przyczyny zawieszenia postępowania., gdyż A. L. mogła ustanowić pełnomocnika. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, iż wcześniejsze umorzenie postępowania nie było przeszkodą we wszczęciu nowego postępowania. Powołał się w tym zakresie na stanowisko prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt I OSK 804/06. W skardze na wymienione postanowienie E. i G. L. oraz H. i J. L. kwestionowali prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podnieśli argumentację jak w uzasadnieniu zażalenia na postanowienie organu I instancji. Twierdzili, iż organy bezzasadnie przyjmują, że nie można umorzyć lub zwiesić postępowania egzekucyjnego. Zarzucali, że twierdzenie organu o możliwości ustanowienia pełnomocnika jest "pustosłowiem" albowiem pełnomocnika może ustanowić tylko A. L. a nie ktoś inny za nią, w przypadku, kiedy rodzina o losach i miejscu zamieszkania poza granicą, nie wie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżone postanowienie jedynie wówczas, gdy narusza ono przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Kontrola ta, jak już wskazano, sprowadza się do oceny, czy działanie organów orzekających odpowiada prawu. Kwestionowane postanowienie wydane zostało na skutek zgłoszonego w tym względzie przez skarżących wniosku, w którym wywodzili, że niedopuszczalne jest ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego, po uprzednim umorzeniu takiego postępowania na zasadzie art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. oraz podnosili, że jedna z zobowiązanych od wielu lat przebywa poza granicami kraju i z tego powodu pozostali zobowiązani nie mogą wykonać nałożonego obowiązku bez jej zgody. Rozważając zgłoszone okoliczności, pod kontem spełnienia przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania egzekucyjnego, stwierdzić należy prawidłowość rozstrzygnięcia organów orzekających w sprawie. Wskazać należy skarżącym, że organ egzekucyjny nie ma swobody co do przerwania biegu wszczętego postępowania. Ustawodawca bowiem w art. 56 § 1 pkt 1-5 u.p.e.a. enumeratywnie wymienił przesłanki warunkujące zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Są nimi: wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania obowiązku albo rozłożenie na raty spłat należności pieniężnej; śmierć zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; utrata przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; zgłoszenia takiego żądania przez wierzyciela; w innych przypadkach przewidzianych w ustawach ( przykładowo w art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, w art. 159 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Prawo bankowe). Należy wskazać, że omawiana ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z oczywistych przyczyn przy uwzględnieniu specyfiki tego postępowania, nie przewiduje zawieszenia postępowania na wniosek zobowiązanego. Nieuprawnione jest przekonanie skarżących, iż wyjazd jednej ze zobowiązanych za granicę pozbawił ją zdolności do czynności prawnych. Kwestię zdolności do czynności prawnych regulują przepisy tytułu II działu I ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny. Zgodnie z tymi przepisami wyjazd za granicę nie pozbawia osoby zdolności do czynności prawnych. Sygnalizowana przez skarżących okoliczność stałego pobytu A. L. poza granicami kraju w dacie doręczenia tytułu egzekucyjnego może być rozpatrywana w aspekcie skuteczności czynności egzekucyjnych, ale nie jako przeszkoda do czasowego przerwania biegu tego postępowania. Niewątpliwie w niniejszej sprawie nie wystąpiły też inne okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania. Obowiązek stwierdzony tytułem wykonawczym nadal istnieje, jego wykonanie nie zostało wstrzymane i nie odroczono terminu jego wykonania. Zasadnym jest wyjaśnić skarżącym, iż decyzją z dnia "[...]" PINB nakazał E. L., G. W. L., A. L., H. L. oraz J. I. L. - rozbiórkę obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce gruntu oznaczonej nr geodezyjnym "[...]" w miejscowości Z., gm. P. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 1 czerwca 2005r. i obowiązek nią nałożony podlega solidarnemu wykonaniu przez każdego z jej adresatów. Wykonanie tego obowiązku przez jednego z nich, spowoduje wygaśniecie tego obowiązku względem pozostałych. W takiej sytuacji, wszelkich rozliczeń wzajemnych związanych z wykonaniem rozbiórki, strony zobowiązane mogą dochodzić w trybie cywilnoprawnym. Przy czym trzeba podkreślić, że decyzja administracyjna o nakazie rozbiórki rozstrzyga w sposób władczy o losie samowoli budowlanej. Dlatego jej wykonanie nie jest uzależnione od zgody zobowiązanego. Decyzja ta bezwzględnie wiąże jej adresatów. Decyzja ta wiąże też organ egzekucyjny, który jest w niniejszej sprawie jednocześnie wierzycielem, w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., uprawnionym do żądania przymusowego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej. Nałożony obowiązek jest wymagalny. Dlatego w obecnym stanie prawnym skarżący nie mogą skutecznie uchylać się od wykonania obowiązku. Nakaz rozbiórki podlega egzekucji w trybie cytowanej ustawy u.p.e.a., na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 tej ustawy. Wobec dotychczasowego niewykonania nałożonego obowiązku PINB był nie tylko uprawniony, ale też zobowiązany wszcząć, co do przedmiotowego nakazu rozbiórki postępowanie egzekucyjne, którego celem jest doprowadzenie do jego wykonania poprzez stosowanie środków przymusu. Wbrew przekonaniu skarżących uprzednie umorzenie wadliwie wszczętego postępowania w tej sprawie, nie stanowiło przeszkody do ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Umorzenie postępowania z powodu określenia w tytule egzekucyjnym egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, o czym stanowi art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie spowodowało wygaśnięcia obowiązku. Wspomniany przepis dotyczy jedynie wymogu formalnego, którego niespełnienie niweczy wszystkie dotychczasowe czynności organu egzekucyjnego, od momentu doręczenia tytułu egzekucyjnego, w której to dacie postępowanie zostało wszczęte, w myśl art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. Dlatego postępowanie wszczęte wadliwym tytułem wykonawczym podlega umorzeniu.. Zdarzenie to wywołuje skutki jedynie procesowe, a nie materialnoprawne i nie pozbawia możliwości wystawienia nowego, prawidłowego tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny natomiast, swoim działaniem nie może ingerować w treść rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dopóki nakaz rozbiórki pozostaje niezrealizowany, dopóty organ egzekucyjny ma obowiązek dochodzić jego wykonania, chyba że zaistnieje trwała przeszkoda, uniemożliwiająca wykonanie obowiązku. Postępowanie to może być zaś zawieszone tylko w przypadkach wskazanych przez ustawodawcę, co niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ I instancji nie miał więc podstaw prawnych do przerwania biegu postępowania. Dlatego zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.