II SA/Ol 37/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Gminy Lubomino z dnia 10 września 2015 r. nr VIII/47/2015 w przedmiocie zasad powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego i szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 4, § 3 ust. 5, § 4, § 5 ust. 1 i 2, § 8 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. W dniu 10 września 2015 r. Rada Gminy Lubomino, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako: "u.p.p.r."), podjęła uchwałę nr VIII/47/2015 w sprawie zasad powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego i szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W dniu 16 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim (dalej jako: "skarżący") zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zarzucił, że uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5, art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 8, art. 9a ust. 10, art. 9a ust. 11, art. 9a ust. 12, art. 9a ust. 13, art. 9b ust. 1, art. 9b ust. 2, art. 9b ust. 3 u.p.p.r oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", dalej jako: "rozporządzenie" poprzez: 1. wskazanie w § 3 ust. 5 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i będącym powtórzeniem art. 9a ust. 3 ustawy, tym samym naruszono § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia; 2. wskazanie w § 4 uchwały, iż wójt gminy zawiera porozumienia z podmiotami, których przedstawiciele zostaną powołani do zespołu, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych określonych w art. 9a ust. 8 ustawy; 3. wskazanie w § 5 ust. 1 uchwały przyczyn ustania członkostwa w zespole z powodu śmierci członka zespołu, pisemnej rezygnacji z pracy w zespole, cofnięcia rekomendacji przez podmiot, który delegował członka zespołu oraz odwołania przez wójta gminy, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy; 4. wskazanie w § 5 ust. 2 uchwały jako przesłanki uzasadniającej odwołanie przez wójta gminy członka zespołu "tylko z ważnych powodów", co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy; 5. unormowanie w § 8 ust. 1 uchwały, że zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, będącym powtórzeniem art. 9a ust. 10 ustawy, co stanowiło naruszenie § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia; 6. wskazanie w § 8 ust. 2 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład grupy roboczej fakultatywnie, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 11 u.p.p.r. i jest sprzeczne z treścią wskazanego przepisu, bowiem w myśl art. 9a ust 11 ustawy w skład grupy roboczej wchodzą obligatoryjnie przedstawiciele: - jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; - gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; - Policji; - oświaty; - ochrony zdrowia, zaś zgodnie z treścią art. 9a ust. 12 ustawy w skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, podczas gdy zapis uchwały stanowi w całości o fakultatywnym składzie grup roboczych. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta Gminy uznał jej zasadność. Podał, że niniejsza skarga i dokonana w związku z tym analiza wypracowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w przedmiocie uchwał podejmowanych na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. spowodowała, że organy gminy podjęły działania zmierzające do podjęcia nowej uchwały regulującej przedmiotowe kwestie. Na rozprawie, która odbyła się 27 lutego 2020 r.: - Prokurator Prokuratury Okręgowej poparł skargę, modyfikując wniosek w niej zawarty - wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części wskazanej w skardze; - pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę. Oświadczył, że uchybienia wskazane przez skarżącego zostały naprawione. Udokumentował, że w dniu 19 lutego 2020 r. Rada Gminy podjęła nową uchwałę w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Lubomino oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, którą uchylona została zaskarżona uchwała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325.), dalej jako: "p.p.s.a.". Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 19922/11,wyroki WSA w Olsztynie: z 19 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 60/19, z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 125/19, z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 444/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., przekonuje, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mają charakter powszechny na terenie gminy i wywołują określone skutki prawne. Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Podkreślić należy, że przepisy aktu prawa miejscowego nie są stanowione po to, aby informować o treściach wynikających już z przepisów powszechnie obowiązujących, ale mają konkretyzować ściśle treść delegacji ustawowej z uwzględnieniem specyfiki danej gminy w sposób nienaruszający treści przepisów wyższej rangi. Zaskarżona uchwała w części wskazanej w skardze wykracza poza delegację ustawową albo powtarza regulacje ustawowe, modyfikując je. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miast (ust. 2). Stosownie do ust. 3 w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. W ust. 4 ustawodawca wskazał, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Z kolei art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis art. 9a pkt 15 nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. O składzie zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.). Dlatego § 3 ust. 5 uchwały, określający podmioty powoływane w skład zespołu, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Poza tym Rada Gminy zmodyfikowała tutaj zapisy ustawy, ograniczając przedstawicieli Policji tylko do Komendy Powiatowej Policji w Lidzbarku Warmińskim, a przedstawicieli jednostek organizacji pomocy społecznej tylko do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubominie, co jest sprzeczne z treścią ustawy. Poza tym ustalony przez Radę Gminy skład zespołu pomija treść art. 9a ust. 5 u.p.p.r., który dopuszcza do udziału w zespole również prokuratorów i przedstawicieli innych podmiotów. Nie dostrzeżono również, że w myśl art. 9a ust. 4 w skład zespołu wchodzą obligatoryjnie wszyscy kuratorzy sądowi, a nie ich przedstawiciele. Dlatego bezpodstawnie w § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały przyjęto, że Wójt Gminy zwraca się do Prezesa Sądu Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim o wskazanie przedstawiciela spośród kuratorów sądowych. Zgodzić należy się również ze skarżącym co do sprzeczności § 4 uchwały z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., z którego wynika, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy wójtem, a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5 ustawy. Przede wszystkim kwestia zawierania porozumień wynika z treści samej ustawy i lokalny prawodawca nie powinien powtarzać tej regulacji w akcie prawa miejscowego. Poza tym porozumienia nie są zawierane z kuratorami sądowymi, którzy zostali wymienieni w ust. 4 art. 9a u.p.p.r. Omawiana delegacja ustawowa nie przekazuje radzie gminy kompetencji do określania przyczyn ustania członkostwa w zespole, czy przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego. Dlatego za niezgodny z prawem należy uznać § 5 ust. 1 i ust. 2 uchwały, które wymieniają takie przypadki. Zasadnie też skarżący dostrzegł, że treść § 8 ust. 1 uchwały bezpodstawnie powtarza art. 9a ust. 10 u.p.p.r. Przepis ten stanowi, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiazywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Art. 9a ust. 11 u.p.p.r. określa zaś podmioty wchodzące w skład grup roboczych. § 8 ust. 2 uchwały narusza ten przepis, gdyż Rada Gminy zmodyfikowała nim treść art. 9a ust. 11 u.p.p.r., ograniczając skład grupy roboczej do członków zespołu, powołanych zgodnie z niniejszą uchwałą, a więc sprzecznie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r., co omówiono powyżej. Uchylenie zaskarżonej uchwały przed rozpatrzeniem skargi nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku. Zwrócić należy bowiem uwagę na odmienność skutków prawnych uchylenia, czy też zmiany przepisów powszechnie obowiązujących od stwierdzenia ich nieważności. Mianowicie stwierdzenie nieważności wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że przepis jest nieważny od samego początku. Natomiast w następstwie uchylenia, czy zmiany przepisu przez prawodawcę, traci on moc prawną z dniem wejścia w życie nowych regulacji. Uwzględnić należy, że zaskarżona uchwała funkcjonowała w obrocie prawnym przez przeszło 5 lat i mogła wywołać skutki prawne. Dlatego rozpatrzenie skargi nie stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.