II SA/Ol 371/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi T. L. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta i Radę Miejską czynności nakazanych prawem oddala skargę. W dniu 17 kwietnia 2018 r. A. K., M. K., A. K., J. K., J. K., R. M., R. M., W. L., M. J., R. M., M. Ł., J. G., Z. O., M. N., A. J., D. P., K. S. oraz T. L., zaskarżyli, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") bezczynność Prezydenta Miasta i Rady Miejskiej w zakresie wykonywania zadań własnych Gminy Miasta, z naruszeniem art. 20 o drogach publicznych, tj. wykonania drogi, oświetlenia, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, naprawy urządzeń drenarskich przy ul. "[...]". Skarżący wskazali, że pismem z dnia 3 listopada 2017 r. Prezydent Miasta poinformował ich, że nie ma w planach przebudowy drogi. Skarżący, zarzucając zły stan techniczny drogi podnieśli, że Prezydent Miasta nie realizuje następujących obowiązków: nie przeprowadził analizy okresowych pomiarów ruchu drogowego, nie opracował planu rozwoju drogi, nie opracował planu finansowania przebudowy drogi, nie wykonuje zadania w zakresie utrzymania i remontu drogi, wpływu stanu drogi na bezpieczeństwo ruchu, utrzymania zieleni przydrożnej. Zdaniem skarżących, przy obecnym ruchu na drodze, przedmiotowa droga nie może być drogą gruntową, a drogą utwardzoną i wyłożoną co najmniej płytami betonowymi. Dalej skarżący argumentowali, że pismem z dnia 15 grudnia 2017r. zwrócili się do Prezydenta i Rady Miasta o wykonanie zadania własnego przez gminę w zakresie zbudowania w ul. "[...]" sieci kanalizacji sanitarnej. Działania w tym zakresie przez gminę nie zostały podjęte. Natomiast zgodnie z art. 86 ustawy prawo wodne aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych. Wskazali, że obecnie granice aglomeracji wyznacza w drodze uchwały rada miasta. Stwierdzili, że Rada Miasta Elbląg nie zareagowała właściwie na ich wezwanie z dnia 15 grudnia 2017 r., gdyż nie podjęła uchwały w zakresie ustalenia granic aglomeracji obejmującej ul. "[...]". W tym zakresie powinny być zbadane przesłanki określone w ustępie 3 art. 86. Zauważyli, że na podstawie rozporządzenia nr 4 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 1 marca 2007 r. aglomeracja obejmowała całe miasto, łącznie z ul. "[...]". Natomiast w 2014 r., kiedy było wiadomo, że do 2015 r. w istniejącym kształcie aglomeracja nie spełni wymogów dyrektywy Rady nr 91/271/EWG, na wniosek m.in. Prezydenta Miasta Sejmik Województwa podjął w dniu 25 lutego 2014 r. uchwałę nr XXXIV/686/14 o zmianie dotychczasowej aglomeracji na obejmującą już tylko część miasta. Z dotychczasowej aglomeracji usunięto część ul. "[...]". Aglomeracją objęte jest 150 metrów ul. "[...]" od strony ul. "[...]". Natomiast pozostała część ul. "[...]", gdzie gospodarstw domowych jest więcej, nie jest obecnie aglomeracją. Zdaniem skarżących powyższe potwierdza bezczynność Gminy Miasto w zakresie budowy na pozostałej części ulicy sieci kanalizacji sanitarnej. Wskazuje to również na konieczność podjęcia przez Radę Miasta uchwały w trybie art. 86 prawa wodnego, czego mimo wezwania Rada nie zrobiła. W ocenie skarżących, bezczynność Prezydenta Miasta i Rady Miasta w zakresie wykonania przy ul. "[...]" kanalizacji, potwierdzają uchwały Rady Miasta z dnia 26 kwietnia 2011 r. nr V/103/2011 i z dnia 24 listopada 2011 r. nr X/275/2011. Wyjaśnili, że w uchwałach tych Gmina Miasto uchwaliła wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W załączniku nr 3 do uchwały z 24 listopada 2011 r. wskazane jest zadanie inwestycyjne o nazwie "Kanalizacja sanitarna ul. "[...]". Koszt tej inwestycji to 512 tys. zł. Skarżący zarzucili, że ta uchwała w stosunku do ul. Okólnik nie została wykonana właściwie. Ponadto uchwałą Rady Miasta z dnia 30 grudnia 2015 r. nr XII/262/2015 uchylono wskazane uchwały w zakresie "wieloletniego planu modernizacji urządzeń wodociągowych", a nowa uchwała pt. "plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych na lata 2016 - 2020" nie objęła już dalszej budowy i modernizacji sieci kanalizacyjnej w ul. "[...]". Następnie skarżący wskazali na art. 191, art. 192 ust. 1, art. 197 ust. 1, art. 199 ust. 1 oraz art. 234 ust. 1 ustawy prawo wodne, zarzucając, że Gmina nie realizuje obowiązków wynikających z tych przepisów, gdyż nie naprawia uszkodzonych drenów i nie zatrzymuje na swoim gruncie wód opadowych i pochodzących z roztopów. Podali, że woda strumieniami spływa z drogi na działki należące do skarżących. Wskazali, że od października 2017 r. toczy się postępowanie o naruszenie stosunków wodnych, ale nie powołano nawet biegłego. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, organy gminy powinny bezwzględnie przy ilości wody, która pojawia się w okresach opadów, roztopów, wykonać kanalizację deszczową, zbudować odpowiednie urządzenia wodne, urządzenia melioracji wodnej, naprawić istniejące urządzenia wodne i kanalizacji wodnej. Stwierdzili, że jest to wyraźna bezczynność organów Gminy Miasto. Zaznaczyli, że uszkodzenie urządzeń drenarskich zostało spowodowane przez przedsiębiorstwo wykonujące sieć gazową jak i sieć wodną. Prace te były prowadzone w latach 2014-2016. Zgodnie jednak z art. 234 prawa wodnego, to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich. Ponadto, skarżący wskazali na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie niewykonania wniosku zawartego w punkcie 2 pisma z dnia 15 grudnia 2017 r. We wniosku tym, na mocy powołanych w piśmie przepisów zawnioskowano do Prezydenta Miasta o zwrócenie się do Rady Miasta o utworzenie w budżecie miasta na 2018 r. rezerwy celowej na budowę drogi, naprawę drenów, odwodnienie terenu w wysokości 400.000 zł. Wniosek ten został złożony do Prezydenta 27 grudnia 2017 r. przed obradami Rady Miasta odnośnie uchwalenia budżetu na 2018 r. Prezydent jednak nie wystąpił z wnioskiem o utworzenie rezerwy celowej, czym dopuścił się naruszenia przepisów prawa wskazanych w piśmie z dnia 15 grudnia 2017 r. W skardze skarżący zgłosili wnioski o przeprowadzenie dowodów z dokumentów i opinii biegłych. W odpowiedzi na skargi, Prezydent Miasta wniósł o ich odrzucenie jako niedopuszczalnych. Wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby wskazane kwestie wymagały wydania aktu lub podjęcia czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Podkreślił, że nie istnieją przepisy prawne obligujące organy do podjęcia czynności wskazanych w skardze. Prezydent Miasta podał, że w miarę posiadanych środków, na bieżąco dokonuje naprawy drogi przy ul. "[...]". Podniósł, że przyjmowanie do realizacji w poszczególnych latach zadań oraz ich zakres uzależniony jest od wielkości wszystkich dostępnych środków finansowych, które gmina może zabezpieczyć na realizację wszystkich zadań własnych, w tym dotyczących inwestycji drogowych. Oświadczył, że realizacja wszystkich potrzeb w zakresie utrzymania, poprawy i rozbudowy infrastruktury drogowej, jak również innej dotyczącej m. in. kanalizacji znacznie przewyższa możliwości finansowe Miasta. Wyznaczanie priorytetowych, przyjmowanych do realizacji zadań wynika z szerokich, szczegółowych i wielokryterialnych analiz, a także uwzględnia możliwości pozyskania na ich realizację bezzwrotnych środków zewnętrznych. Na podstawie wydanych zarządzeń zawiadomiono skarżących o rozdzieleniu do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skarg: - na niewykonanie przez Prezydenta i Radę Miejską czynności nakazanych prawem w zakresie budowy drogi, oświetlenia, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz naprawy urządzeń drenarskich, - na niepodjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie ustalenia granic aglomeracji, - na niewystąpienie przez Prezydenta z wnioskiem o utworzenie rezerwy celowej. Każdemu ze skarżących doręczone zostało też zarządzenie o wezwaniu do uiszczenia wpisu od skargi w kwocie po 200 zł, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W wyznaczonym terminie wymagany wpis uiścił tylko T. L. Postanowieniem z dnia 4 października 2018 r. Sąd odrzucił skargi, od których nie został uiszczony należny wpis. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Rozpoznaniu w niniejszej sprawie podlegała skarga T. L. (dalej jako: "skarżący") na niewykonanie przez Prezydenta Miasta i Radę Miejską czynności nakazanych prawem w zakresie budowy drogi, oświetlenia, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz naprawy urządzeń drenarskich przy ul. "[...]". Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej jako: "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na mocy art. 101a ust. 1 tej ustawy przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101a ust. 2 u.s.g.). Przepisy te stanowią szczególną podstawę do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na "niewykonanie czynności nakazanych prawem", do której nawiązuje art. 3 § 3 p.p.s.a. Cytowany przepis art. 101a u.s.g. poszerza zatem, w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a., zakres sądowej kontroli działań organów gminy o czynności faktyczne i prawne podejmowane w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz bierność tych organów polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2586/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym zarzucanego w skardze zaniechania organów gminy w realizacji zadań własnych gminy polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie budowy gminnej drogi - ulicy "[...]" wraz z oświetleniem i kanalizacją deszczową oraz budowy kanalizacji w tej drodze, które to zadania dotyczą obowiązków wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.s.g., nie można utożsamiać tylko ze skargą na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Stosownie do tych unormowań przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., tj. w wydaniu przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a – dotyczącym pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w sprawach indywidualnych oraz bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, a więc także w sprawach indywidualnych załatwianych w trybie k.p.a. albo Ordynacji podatkowej. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący wyraźnie kwestionuje niepodjęcie przez organ wykonawczy i stanowiący gminy czynności faktycznych o charakterze generalnym, adresowanych do wszystkich użytkowników drogi gminnej, czy użytkowników kanalizacji. W szczególności w zakresie żądania naprawy urządzeń drenarskich skarżący nie domaga się załatwienia sprawy indywidualnej. Wprawdzie skarżący sygnalizował, że od października 2017 r. toczy się postępowanie administracyjne o naruszenie stosunków wodnych, ale skarżący nie podaje kto jest stroną tego postępowania (sam skarżący zamieszkuje przy ul. "[...]") i nie kwestionuje braku zakończenia tego postępowania poprzez wydanie aktu administracyjnego, ale domaga się konkretnych działań organów gminy w ramach realizacji zadań własnych gminy z uwagi na zły stan drogi i brak kanalizacji na całej ul. "[...]". W takiej sytuacji, na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. skargę należało zakwalifikować jako skargę na niewykonanie czynności nakazanych prawem, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej postanowieniu II OSK 2586/16 i poddać merytorycznej ocenie zawarte w niej zarzuty. Rozważając zasadność żądania skarżącego, Sąd miał na uwadze, że obowiązek wykonania czynności nakazanych prawem (wynikający z treści art. 101a ust. 1 u.s.g.) powinien być rozumiany jako powinność organu gminy określonego zachowania się regulowanego prawem. Nie chodzi tu o czynności możliwe do podjęcia, lecz o czynności zawierające element obligatoryjności. Unormowanie to wymaga istnienia wyraźnej normy prawnej, która wprost nakazywałaby organom gminy podjęcie konkretnych działań, w tym wydania zarządzeń, czy uchwał konkretnej treści (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2247/17 oraz postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2016r., sygn. akt I OSK 2728/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma natomiast żadnego przepisu, który obligowałby Prezydenta Miasta, czy Radę Miejską do podjęcia działań w kierunkach żądanych przez skarżącego. Podstawy takiej nie można wywieść w szczególności z treści przepisów powoływanych w skardze. Art. 7 ust. 1 u.s.g. wymienia zadania własne gminy. Jest to norma kompetencyjna określająca zakres właściwości gminy w realizowaniu zadań publicznych. Przepis ten wyznacza zakres zadań realizowanych na rzecz społeczności lokalnej. Zadania te realizowane są w formach określonych w szczegółowych przepisach prawa materialnego ustalających kompetencje organów w tym zakresie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 18 ust. 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy: 1) uchwalanie statutu gminy; 2) ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności; 3) powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu - na wniosek wójta; 4) uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu; 4a) rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu; 5) uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; 6) uchwalanie programów gospodarczych; 6a) przyjmowanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 7) ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki; 8) podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach; 9) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: a) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy, b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta, c) zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów, d) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym, e) zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy, f) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, g) określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, h) tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, i) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym; 10) określanie wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać zobowiązania; 11) podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 2a; 12) podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku; 12a) podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych; 13) podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 oraz z 2018 r. poz. 12, 138, 159 i 317), a także wznoszenia pomników; 14) nadawanie honorowego obywatelstwa gminy; 14a) podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów; 15) stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Kompetencje ogóle organu wykonawczego gminy określa zaś art. 30 u.s.g. Zgodnie z ust. 1 wójt (odpowiednio burmistrz albo prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy (rady miasta) i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; 1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2) określanie sposobu wykonywania uchwał; 3) gospodarowanie mieniem komunalnym; 4) wykonywanie budżetu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 30 ust. 2 u.s.g.); W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy (art.30 ust. 3 u.s.g.). Z unormowań tych wynika, że organ wykonawczy i organ stanowiący gminy mają obowiązek współpracować przy realizacji zadań własnych gminy, które mogą być realizowane w ramach dostępnych środków finansowych. Zadania własne gmina finansuje z dochodów własnych gminy lub subwencji (art. 7 ust. 3 u.s.g.). Nie może budzić przy tym wątpliwości, że są to środki ograniczone, w ramach których gmina musi realizować wiele zadań na rzecz wspólnoty samorządowej, w tym w pierwszej kolejności o charakterze obowiązkowym w zakresie pomocy społecznej, oświaty, utrzymywania czystości, czy działalności kulturalnej (art. 7 ust. 2 u.s.g.). W konsekwencji ustawodawca określając w przepisach szczególnych zakres realizacji powierzonych gminie zadań własnych, co do zasady nie nakazuje konkretnego sposobu i terminu ich realizacji, pozostawiając organom jednostek samorządu terytorialnego samodzielną ocenę ich możliwości w tym względzie. Do obowiązkowych zadań gminy należy utrzymanie czystości i porządku w gminach. Stanowi o tym art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 poz.1454). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. b tej ustawy gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami: stacji zlewnych, w przypadku gdy podłączenie wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty, a także w myśl pkt 10 dokonują corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi, w celu weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Stosownie do art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w którym określa m.in. częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciel nieruchomości ma obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z unormowań tych nie można wywieść obowiązku budowy przez gminę sieci kanalizacyjnej. Bezspornie wnioskowany teren nie stanowi części aglomeracji Elbląg i budowa sieci kanalizacyjnej na tym terenie pozostawiona jest uznaniu organów gminy, które muszą uwzględniać istniejące uwarunkowania ekonomiczne gminy i potrzebę realizacji wielu zadań własnych. W przypadku braku sieci kanalizacyjnej właściciele nieruchomości mają zapewnioną możliwość korzystania ze zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków, a cytowana uchwała i regulamin określają sposób pozbywania się nieczystości ciekłych. Stosownie do art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2222) rada gminy upoważniona została do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych – w drodze uchwały. Właścicielem drogi gminnej, zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jest gmina. Gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań organu wykonawczego gminy (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.p.). Konsekwentnie budowa i utrzymanie drogi i urządzeń związanych z drogą należy do właściwości zarządcy drogi, którym jest dla dróg gminnych – organ wykonawczy gminy (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 20 pkt1-4, pkt 10-16 tej ustawy do zarządcy drogi należy w szczególności: 1) opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; 2) opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich; 3) pełnienie funkcji inwestora; 4) utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą; 10) przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego; 10a) badanie wpływu robót drogowych na bezpieczeństwo ruchu drogowego; 11) wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających; 12) przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników; 14) wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia; 15) dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego; 16) utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów. Przytoczone unormowania, wbrew przekonaniu skarżącego, nie nakładają na organy gminy obowiązku budowy i utrzymania drogi w zakresie żądanym przez skarżącego. Zarządca drogi samodzielnie dokonuje analiz w tym zakresie i według własnej oceny możliwości może zainicjować proces inwestycyjny w zakresie budowy drogi i infrastruktury towarzyszącej w postaci oświetlenia, czy kanalizacji deszczowej. Do zadań zarządcy drogi publicznej należy utrzymanie nawierzchni drogi. Ustawodawca nie precyzuje na czym ma to działanie polegać i od oceny zarządcy drogi zależy sposób realizacji tego obowiązku. Zamierzonego skutku nie może odnieść też żądanie skarżących dotyczące naprawy urządzeń drenarskich. Przytoczone w skardze przepisy nie nakładają wprost na gminę, jako właściciela terenu takiego obowiązku, ale dopuszczają prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie rozstrzyganego decyzją administracyjną. Zgodnie z przytoczonym w skardze art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1566 ze zm.) w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. W myśl art. 192 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zakazuje się niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych. Stosownie do art. 197 ust.1 pkt 1 i 2 tej ustawy urządzeniami melioracji wodnych są: rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, drenowania. Skarżący przywołał też art. 199 ust. 1, zgodnie z którym wykonywanie urządzeń melioracji wodnych należy do właścicieli gruntów. Wskazał, ponadto na art. 234 obowiązującego Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3).Ten ostatni przepis odpowiada treści art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2015r. poz. 469 ze zm.), który ma zastosowanie wciąż do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie obowiązującej ustawy (art. 545 ust. 4, art. 573 i art. 574 ustawy Prawo wodne z 2017 r. ). Cytowane przepisy nakładają wprawdzie na właścicieli gruntu określone obowiązki w zakresie zapobiegania zmianom stanu wody na gruncie, w tym zapobiegania odprowadzania wody opadowej na grunty sąsiednie jednak ustawodawca przyjął tutaj wyraźnie decyzyjny tryb rozstrzygania, a więc przytoczone przepisy mogą być stosowane tylko w sprawie indywidualnej. Niniejsza skarga, jak już wyjaśniono powyżej, nie kwestionuje przebiegu postępowania administracyjnego, ale zaniechanie wykonania przez organy gminy konkretnie wymienionych czynności w ramach realizacji zadań własnych gminy, których, jak wynika z przedstawionych rozważań, nie można uznać za nakazane prawem. W piśmiennictwie i judykaturze istnieje rozbieżne stanowisko co do dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na zaniechanie w sferze działalności organów jednostek samorządu terytorialnego, w sytuacji braku normy prawnej nakazującej żądane działanie. W powołanym postanowieniu z dnia 30 grudnia 2016 r. (II OSK 2586/16) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie przez sąd administracyjny niezaistnienia okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 88 ust. 1 u.s.p. (tożsamym w treści z art. 101a ust. 1 u.s.g.), nie może być uznane za brak właściwości sądu do dokonania merytorycznej oceny zasadności skargi, lecz uzasadnia oddalenie skargi. Sąd w składzie orzekającym podziela to stanowisko. Dopiero po stwierdzeniu istnienia podstawy prawnej do podjęcia działania organu stanowiącego, którego zaniechanie strona skarżąca zarzuca, konieczne jest wykazanie związku między biernością organu, a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia takim zaniechaniem. Przy niespełnieniu pierwszej przesłanki, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, bezprzedmiotowe jest badanie istnienia tego związku. Z tych też względów, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną, należało oddalić.