II SA/Ol 374/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A.H. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r. Starosta uznał pobrany przez A. H. zasiłek dla bezrobotnych za okres od dnia 26 stycznia 2017 r. do dnia 31 marca 2017 r. i dodatek aktywizacyjny za okres od dnia 4 do dnia 10 kwietnia 2017 r. za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne. Organ jednocześnie zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w łącznej kwocie 1.925,50 zł. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że działając w trybie wznowienia postępowania, uchylił m. in. własną decyzję w przedmiocie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz o przyznaniu dodatku aktywizacyjnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji. Dlatego też w świetle art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wypłacone świadczenia należało uznać za nienależne i zażądać ich zwrotu. Od powyższej decyzji odwołał się A. H. wnosząc, jak się wydaje o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że świadczenie nienależnie pobrane, to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości lub określone działania. Skarżący zarejestrował się w urzędzie pracy przedkładając wystawione mu świadectwo pracy, sprostowane świadectwo otrzymał dopiero w czerwcu 2017 r. Dokonując rejestracji nie został pouczony, że w razie zmiany świadectwa pracy będzie zobowiązany do zwrotu pobranego zasiłku. Skarżącemu jest obca wykładnia prawa, lecz gdyby znał skutki możliwego sprostowania świadectwa pracy zarejestrowałby się jako bezrobotny 5 dni później. Wojewoda decyzją z dnia "[...]" r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania poczynając od wystawienia świadectwa pracy i przedstawienia go w urzędzie 26 stycznia 2017 r., poprzez przedłożenie sprostowanego świadectwa pracy i konieczność wydania w związku z tym faktem decyzji uchylającej przyznane wcześniej uprawnienia i status osoby bezrobotnej. W ocenie organu skarżący rejestrując się w dniu 26 stycznia 2017 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy obowiązał się do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadku niespełnienia warunków wymienionych w ustawie. W dniu 3 listopada 2017 r. wydano rozstrzygnięcie, na mocy którego odmówiono skarżącemu uznania go z dniem 26 stycznia 2017 r. za osobę bezrobotną. Nie posiadając statusu osoby bezrobotnej skarżący nie mógł również legitymować się prawem do zasiłku dla bezrobotnych i dodatku aktywizacyjnego. Na decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej, prawa do zasiłku dla bezrobotnych i dodatku aktywizacyjnego służyło prawo wniesienia skargi, z prawa tego skarżący nie skorzystał. Zasiłek dla bezrobotnych pobrany przez osobę nie posiadającą faktycznie statusu osoby bezrobotnej to świadczenie nienależnie pobrane, które podlega zwrotowi. Świadczeniem takim jest również dodatek aktywizacyjny. Pobyt skarżącego za granicą nie może stanowić uzasadnienia dla nieznajomości sprostowanego świadectwa pracy oraz niemożności wystąpienia do pracodawcy o jego sprostowanie, bowiem korespondencję skutecznie doręczono dorosłemu domownikowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie, że na dzień rejestracji, tj. 26 stycznia 2017 r. skarżący był osobą zatrudnioną podczas gdy na ten dzień dysponował on świadectwem pracy z 13 stycznia 2017 r. stwierdzającym okres zatrudnienia do dnia 31 grudnia 2016 r., a późniejsze świadectwo pracy stwierdzające pozostawanie w zatrudnieniu do dnia 31 stycznia 2017 r. zostało wystawione dnia 1 czerwca 2017 r. w wyniku zakończenia postępowania upadłościowego na co skarżący nie miał wpływu i czego nie mógł przewidzieć w chwili rejestracji; - art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez przyjęcie przez organ, że skarżący został należycie pouczony o konieczności zwrotu całej kwoty pobranego zasiłku dla bezrobotnych w przypadku zmiany świadectwa pracy, podczas gdy przesłanka ta nie wystąpiła, nadto skarżący nie występował z powództwem o sprostowanie świadectwa pracy, a jedynie o odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia i w tym zakresie został przez organ pouczony; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przemilczenie argumentów skarżącego co do nienależytego poinformowania go przez organ I instancji, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; - art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie w przeprowadzonym postępowaniu i nie rozpoznanie istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy spełniał wszelkie przesłanki do uznania go za osobę bezrobotną oraz do przyznania zasiłku i nie miał wpływu na postępowanie syndyka. Jego sytuacja była urzędowi dobrze znana, a na spotkaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. nie było mowy o konsekwencjach późniejszej zmiany świadectwa pracy, o czym przekonuje choćby to, że po spotkaniu jako bezrobotni zarejestrowało się ponad 40 osób. Skarżący był przekonany, że w przypadku uzyskania odszkodowania może zachodzić jedynie konieczność zwrotu zasiłku za kilka dni stycznia 2017 r. Nikt rozsądny nie rejestrowałby się pod koniec stycznia, a nie w lutym jeżeli wiedziałby, że z tego powodu grozi mu obowiązek zwrotu całego wypłaconego zasiłku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2017r., poz.1065 , dalej – ustawa ). Stosownie do treści powyższego przepisu osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do jego zwrotu. Na art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. W ocenie organu skarżący zobowiązany jest do zwrotu wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych i dodatku aktywizacyjnego w łącznej kwocie1.925,50 zł., ponieważ świadczenia te zostały nienależnie pobrane. Podstawą takiego toku rozumowania organu było przedstawienie nowego świadectwa pracy skarżącego, z którego wynikała inna data zakończenia stosunku pracy. W art. 76 ustawy, podobnie z resztą jak i w innych aktach normatywnych, obowiązek zwrotu świadczenia połączony został nie z samym pojęciem " świadczenia nienależnego", lecz z zaistnieniem sytuacji "świadczenia nienależnie pobranego". Rzeczą pewną jest, że obu tych pojęć nie można uznać za tożsame. W orzeczeniach sądów zwraca się uwagę na to, że " świadczenie nienależne" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa ta odpadła, jest to zatem pojęcie obiektywne niezależne nie tylko od woli, ale i świadomości osoby pobierającej to świadczenie. Natomiast stwierdzenie " świadczenie nienależnie pobrane" oznacza, iż świadczenie to zostało pobrane przez osobę, której przypisać można określone cechy dotyczące stanu świadomości lub określonego działania, ewentualnie zawinionego zaniechania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązek zwrotu świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy ( wyrok N.S.A. z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie I OSK 268/14, wyrok W.S.A. we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2017 r. w sprawie IV SA/Wr 72/17 – wyroki dostępne CBOSA ). Wskazuje się również na to, że skuteczne pouczenie , którym mowa w art. 76 ust. 2 pkt 1ustawy to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, iż tenże adresat miał świadomość pobierania świadczenia nienależnego ( wyrok N.S.A. z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie I OSK 1701/12 ). W konsekwencji, ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd ( wyrok N.S.A. z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie I OSK 1529/13). Okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazują, że skarżący pobrał " nienależne świadczenie", jednak równocześnie okoliczności te nie pozwalają na przyjęcie, że był on świadomy nieuprawnionego pobierania świadczenia i tym samym przypisania jemu złej wiary wyrażającej się w dążeniu do uzyskania nielegalnie pomocy finansowej. Skarżący został zarejestrowany jako osoba bezrobotna w dniu 26 stycznia 2017 r., od tego dnia został mu również przyznany zasiłek dla bezrobotnych. Podstawą rejestracji i przyznania zasiłku dla bezrobotnych było m. in. przedstawienie świadectwa pracy, z którego w sposób jednoznaczny i oczywisty wynikało, że w zatrudnieniu pozostawał on do 31 grudnia 2016 r. Podkreślić należy, że w dacie wydawania decyzji ostatecznej o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych, skarżący faktycznie nie świadczył pracy, gdyż pracodawca wypowiedział mu umowę o pracę w dniu 1 grudnia 2016 r., potwierdzając w świadectwie pracy koniec zatrudnienia z dniem 31 grudnia 2016 r. W czasie rejestracji zatem skarżący nie spełniał definicji zatrudnienia określonej w art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645), gdyż nie wykonywał pracy na podstawie stosunku pracy. W czasie rejestracji skarżący nie świadczył pracy, nie otrzymywał wynagrodzenia i legitymował się świadectwem pracy potwierdzającym zakończenie zatrudnienia. Dostrzec należy, że zgodnie z art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ostatecznej decyzji – rejestracja bezrobotnych następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień – skarżący takie dokumenty przedstawił i odzwierciedlały one stan faktyczny. Nie istniały więc podstawy do odmowy przyznania mu wnioskowanych uprawnień. W dacie wydania decyzji ostatecznej nie istniały żadne inne nowe okoliczności faktyczne, które uzasadniałyby wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia odmiennego od tego, które zapadło. Nie budzi wątpliwości, że wydane decyzje dotyczące przyznania zasiłku dla bezrobotnych , jak i dodatku aktywizacyjnego nie zawierały w swej treści, ani w pouczeniach informacji dotyczącej sprostowania świadectwa pracy i konsekwencji z tym związanych. Organ odwoławczy odnosząc się do argumentów skarżącego o braku podstaw do uznania świadczeń za nienależnie pobrane, podkreślił, że na spotkaniu zwolnionych pracowników firmy A w dniu 25 stycznia 2017 r. z udziałem Kierownika Działu Ewidencji i Świadczeń oraz adwokata wyjaśniono zebranym, jakie są konsekwencje zmiany przez pracodawcę świadectwa pracy, w zakresie wydłużenia okresu zatrudnienia czy też otrzymania odszkodowania za skrócenie okresu wypowiedzenia. Skarżący zaprzecza aby takie pouczenia były udzielone, a jeżeli nawet tak było to nie zrozumiał on wypowiadanych stwierdzeń, ponieważ nie posiada żadnej wiedzy prawniczej. Nie można odmówić racjonalności tak przedstawionemu stanowisku i to z kilku powodów. Przede wszystkim przed zarejestrowaniem jako osoba bezrobotna skarżący złożył oświadczenie dotyczące odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia umowy o pracę. W aktach sprawy nie ma żadnej okoliczności wskazującej na to, aby tego typu oświadczenie złożył również na okoliczność ewentualnego sprostowania świadectwa pracy, albo żeby pracownik urzędu żądał złożenia takiego oświadczenia. Zwrócić należy również uwagę na to, że to nie tylko skarżący, ale kilkadziesiąt innych osób zarejestrowało się jako osoby bezrobotne po spotkaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. Tak więc z całą stanowczością stwierdzić należy, że jeżeli na spotkaniu przekazane zostały jakieś informacje dotyczące konsekwencji prawnych sprostowania świadectwa pracy, to nie uczyniono tego w sposób zrozumiały dla osób uczestniczących w spotkaniu. Nadto za skarżącym należy powtórzyć to, że jego zarejestrowanie się jako bezrobotnego w dniu 26 stycznia 2017 r. , gdyby znał konsekwencje sprostowania świadectwa pracy, byłoby bezsensowne, ponieważ rejestracja w dniu 1 lutego 2017 r. nie powodowałaby dla niego żadnych negatywnych skutków prawnych. Prawdą jest to, że skarżący mógł wystąpić o sprostowanie zmienionego świadectwa pracy do pracodawcy (syndyka), a w razie nieuwzględnienia wniosku do sądu. Jednak to, że nie wystąpił on wcześniej z takim żądaniem nie może przekonywać o tym, że pobrał nienależne świadczenia. Skarżący po prostu nie zareagował w odpowiedni sposób na sprostowanie po siedmiu miesiącach świadectwa pracy, jednak przyczyna sprostowania świadectwa w żadnym stopniu nie była skutkiem jego postępowania. Skarżący rejestrując się jako osoba bezrobotna nie przypuszczał, że jego świadectwo pracy zostanie sprostowane. Niezależnie od przedstawionych wyżej kwestii dotyczących odróżnienia pojęcia " świadczenia nienależnego", od pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego", stwierdzić należy, że orzeczenie zwrotu przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych i dodatku aktywizacyjnego w pierwszej kolejności byłoby karą dla skarżącego, nie za to, że pobrał on świadczenie nienależne, ale za to, że się nie odwoływał do sądu od decyzji wznawiającej postępowanie, ani nie wnosił o sprostowanie świadectwa pracy. Akceptacja takiego stanu rzeczy byłaby sprzeczna z wyrażoną w art.8 § 1 k.p.a. zasadą równego traktowania. Z decyzji organu odwoławczego wynika, że sąd pracy nakazał syndykowi wydanie świadectw pracy potwierdzających okres zatrudnienia do 31 grudnia 2016 r., po to aby nie pogarszać sytuacji osób pozostających w identycznej sytuacji jak skarżący. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 185/18 uchylił wydaną po wznowieniu postępowania administracyjnego m. in. decyzję pozbawiającą statusu bezrobotnego osobę będącą w takiej sytuacji prawnej jak skarżący. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.