II SA/Ol 377/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji n. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Fundacji n. w O. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 marca 2025 r., nr SKO.73.505.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania Fundacji N (dalej: "Fundacja") od decyzji z dnia 17 września 2024 r. Wójta Gminy P. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") w przedmiocie ustalenia na rzecz D.C. (dalej: "inwestor") warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr A, obr. [...], gmina P. (dalej: "działka nr A"), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, Wójt decyzją z dnia 17 września 2024 r. ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji. W toku postępowania do udziału w prowadzonym postępowaniu została dopuszczona Fundacja, która wnosząc odwołanie od decyzji podniosła, iż działka nr A położona jest częściowo w 100-metrowej strefie od brzegu naturalnego zbiornika wodnego porośniętego roślinnością wodną, położonego na działkach nr B, C, D od wschodu oraz w 100-metrowej strefie od linii brzegowej naturalnego śródpolnego zbiornika wodnego z pałką wodną i rzęsą wodną na działce nr E od zachodu, co nie zostało uwzględnione przez organy prowadzące postępowanie. Ponadto Fundacja podała, że działka nr A i łąki przylegające bezpośrednio do tej działki wchodzą w zakres terytorium łowieckiego orlika krzykliwego, kani czarnej oraz bociana czarnego. Kolegium podtrzymując stanowisko Wójta stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) – dalej: "u.p.z.p.", w związku z czym zasadnie organ I instancji ustalił dla niej warunki zabudowy. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że działka stanowiąca teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż nie obejmuje ona gruntów rolnych klas I-III, lecz grunty klasy RIVb i RVI. Ponadto projekt decyzji został w tym zakresie uzgodniony ze Starostą M., który w ustawowym terminie nie zajął stanowiska w sprawie, w związku z czym, na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienie uznaje się za dokonane. Kolegium wskazało również, że teren inwestycji znajduje się w granicach obszarów podlegających prawnym formom ochrony przyrody, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, tj. w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują przepisy uchwały nr XLIV/635/22 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 listopada 2022 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, jak również w granicach obszaru Natura 2000, tj. obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] - kod obszaru [...] i obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty Ostoja [...] - kod obszaru [...]. Projekt decyzji został przedłożony do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ"), który w ustawowym terminie nie zajął stanowiska w sprawie, w związku z czym, na podstawie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. projekt decyzji uznaje się za uzgodniony. Mimo to Kolegium, przystępując do rozpatrzenia odwołania, wystąpiło do RDOŚ o przesłanie motywów jakimi kierował się dokonując milczącego uzgodnienia projektu decyzji. Organ ten wyjaśnił, iż przedmiotowa działka położona jest poza 100-metrową strefą ochronną od rzeki K., a także poza 100-metrową strefą ochronną od innych naturalnych zbiorników wodnych i jezior. Stanowi ona grunt niezabudowany, teren inwestycji pozbawiony jest zadrzewień, bez oznak stagnacji wody. Całkowita powierzchnia działki wynosi 0,35 ha, a zatem obszar ulegający przekształceniu w wyniku realizacji inwestycji jest mniejszy niż 0,5 ha. RDOŚ stwierdził również, że realizacja planowanej inwestycji nie naruszy zakazów zawartych w uchwale w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Odnosząc się do kwestii położenia przedmiotowej działki na obszarze specjalnej ochrony ptaków [...] oraz na specjalnym obszarze ochrony siedlisk Ostoja [...], RDOŚ stwierdził, że analizowany teren zlokalizowany jest w sąsiedztwie działek zabudowanych i antropogenicznie przekształconych, zatem wprowadzenie nowej zabudowy w postaci planowanej inwestycji nie wpłynie na pogorszenie sytuacji ptaków, dla ochrony których utworzono specjalny obszar ochrony ptaków. Na powyższą decyzję Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Do skargi została dołączona dokumentacja fotograficzna. W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskowana inwestycja dotyczy działki, która w części wnioskowanej pod zabudowę położona jest w 100-metrowej strefie od brzegu naturalnego śródpolnego zbiornika wodnego (oczko wodne) porośniętego roślinnością wodną z pałką wodną i rzęsą wodną, położonego od zachodu na działce nr E. W zbiorniku tym występują: żaba moczarowa, żaba trawna, żaba jeziorkowa, traszka zwyczajna i traszka grzebieniasta. Ponadto działka nr A od strony wschodniej położona jest w 100-metrowej strefie od działki nr C, która jest strefą zalewową rzeki K. Jednak ani Wójt, ani RDOŚ nie odniosły się do tej kwestii. Fundacja ponadto wskazała, że działka nr A i łąki przylegające bezpośrednio do tej działki wchodzą w zakres terytorium łowieckiego orlika krzykliwego, bielika, kani czarnej i bociana czarnego. Fundacja zarzuciła, iż Kolegium wydając zaskarżoną decyzję pominęło przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1478 ze zm.) – dalej: "u.o.p."., a swoje rozstrzygnięcie oparło na milczącym uzgodnieniu projektu decyzji przez RDOŚ. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 2 września 2025 r. Fundacja potwierdziła, ze na terenie działki nr F zlokalizowany jest zbiornik śródpolny, w którym występuje pałka wodna. Natomiast na terenach sąsiadujących z lokalizacją inwestycji występują siedliska orlika i bociana czarnego, dalsza zabudowa terenów sąsiadujących z gniazdami tych ptaków doprowadzi do ich utraty. Z kolei inwestor wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że nie widział obrazów ze zdjęć załączonych do skargi. Jego zdaniem, zdjęcia te zrobiono w innym miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – zwanej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Kolegium w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr A, obr. [...], gmina P. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Należy również podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym nie jest ona decyzją uznaniową – organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowani terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., II OSK 339/24; z dnia 10 stycznia 2018 r., II OSK 1137/17, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr A. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że projekt decyzji został przesłany do Starosty M. oraz do RDOŚ. Oba organy w ustawowym terminie nie zajęły stanowiska w sprawie, w związku z czym nastąpiło tzw. milczące uzgodnienie. Tymczasem Fundacja zarówno w odwołaniu, jak i w skardze podniosła, że planowana inwestycja dotyczy działki, która w części wnioskowanej pod zabudowę położona jest w 100-metrowej strefie od brzegu naturalnego śródpolnego zbiornika wodnego (oczko wodne) porośniętego roślinnością wodną z pałką wodną i rzęsą wodną, położonego od zachodu na działce nr E. W zbiorniku tym występują: żaba moczarowa, żaba trawna, żaba jeziorkowa, traszka zwyczajna i traszka grzebieniasta. Ponadto działka nr A od strony wschodniej położona jest w 100-metrowej strefie od działki nr C, która jest strefą zalewową rzeki K. Fundacja ponadto wskazała, że działka nr A i łąki przylegające bezpośrednio do tej działki wchodzą w zakres terytorium łowieckiego orlika krzykliwego, bielika, kani czarnej i bociana czarnego. W zaistniałej sytuacji nie sposób zweryfikować prawidłowości stanowiska organu w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia nie zostały bowiem ustalone. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy faktycznie planowana inwestycja położona jest w 100-metrowej strefie od brzegu naturalnego śródpolnego zbiornika wodnego (oczko wodne) porośniętego roślinnością wodną z pałką wodną i rzęsą wodną. Nie wiadomo również, czy inwestycja ta miałaby zostać zrealizowana na działce, która od strony wschodniej położona jest w 100-metrowej strefie od działki nr C, będącej strefą zalewową rzeki K. Organy powinny również wyjaśnić, czy działka nr A i łąki przylegające bezpośrednio do tej działki wchodzą w zakres terytorium łowieckiego orlika krzykliwego, bielika, kani czarnej i bociana czarnego, na co wskazuje Fundacja dołączając do skargi dokumentację fotograficzną. Należy zauważyć, że przed wydaniem decyzji Kolegium zwróciło się do RDOŚ o przesłanie motywów jakimi organ ten kierował się dokonując milczącego uzgodnienia projektu decyzji. Jednak z akt administracyjnych nie wynika, aby do RDOŚ zostało przesłane, poza zapytaniem Kolegium, także odwołanie Fundacji wraz z dołączoną dokumentacją fotograficzną. Tym samym RDOŚ nie miał dostępu do materiału fotograficznego i nie mógł odnieść się do zarzutów Fundacji. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 zasady prawdy obiektywnej, jest bowiem dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zaś obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organy podejmą wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w związku z tym dokonają rzetelnej oceny spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dopiero wtedy możliwe będzie wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.