II SA/Ol 38/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia odrzucić skargę. WSA/pos.1- sentencja postanowienia Decyzją z dnia "[...]" działający z upoważnienia Wójta Gminy Zastępca Wójta, działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust.11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) ustalił dla M.A.K. jednorazową opłatę - rentę planistyczną w wysokości 14 708,58 zł (udział 1/3) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkalna jednorodzinną, dla działek nr 6/29, 6/31, 6/32, 6/34, 6/35, 6/36, 6/41, 6/43, 6/45, 6/46 i 6/47 położonych w obrębie O., gm. P. Na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego przez M.A.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W motywach uzasadnienia stwierdzono niezbędność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o ustalenie, czy w odniesieniu do stanu faktycznego tej sprawy konieczne jest uwzględnienie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. P 58/08, OTK-A 2010/2/9) odnośnie rozumienia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy. Nadto wskazano na niezbędność weryfikacji przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego przeznaczenia wycenianych działek w związku z podjęciem uchwały Nr VII-63/-3 z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy P. w obrębie O. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wójt Gminy wskazując, iż decyzja ta jest nieuzasadniona zaś argumenty w niej wskazane niewłaściwe. Zarzucił, iż decyzja Kolegium jest kolejnym rozstrzygnięciem w tej sprawie, gdyż sprawa dotycząca naliczenia opłaty jednorazowej wszczęta została już w 2007 r. Kolegium parokrotnie wydawało decyzje, którymi uchylało rozstrzygnięcie organu I instancji z powodu różnych zastrzeżeń, które zostały poprawione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. Stwierdzono, iż legitymacja procesowa Wójta Gminy w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawna może być stroną postępowania i wówczas organ ją reprezentujący będzie bronił jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznają stronom postępowania, jednakże ustawa może wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa i wówczas będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzje organu odwoławczego. Skoro zatem skarga została wniesione przez podmiot nie będący stroną, to stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, skarga winna być odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje jednak tylko orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Przechodząc do meritum wskazać należy, iż w pierwszej kolejności w tej sprawie należało zbadać legitymację skarżącego do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej, w sytuacji gdy w I instancji decyzję w tej sprawie wydał skarżący Wójt Gminy (z jego upoważnienia Zastępca Wójta), na brak której organ odwoławczy powołał się w odpowiedzi na skargę. Zarówno bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz Sądu Najwyższego prezentowany jest pogląd, że stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych w określonej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu uchwały składu 7 Sędziów z 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003, nr 4, poz. 115) wyraził pogląd zbliżony z dotychczasowym orzecznictwem Sądu w tym zakresie, że "Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Niekiedy czyni on to tak wyraźnie, że nie może to budzić najmniejszych wątpliwości." Z kolei w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 października 2000r. OPK 14/00 (publ. ONSA z 2001r. Nr 1, poz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, odwołując się do powierzenia w ustawie z 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wydawania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej własnością gminy jej wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), że mimo, iż sprawa dotyczy prawa własności przysługującego gminie i decyzja wywrze określone skutki cywilnoprawne dla tej gminy jako właściciela, to nie jest ona stroną tego postępowania, gdyż obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej. Poglądy wyrażone w uzasadnieniach cytowanych uchwał nie straciły na aktualności po reformie sądownictwa administracyjnego. Podziela je także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość późniejszego dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r. sygn. OSK 1017/04, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r. sygn. I OSK 521/05, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie do przyjęcia jest stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy podzielić pogląd Kolegium, iż Wójt Gminy, z którego upoważnienia wydano decyzję w I instancji ustalającą M.A.K. opłatę jednorazową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" którą uchylono decyzję i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 50 § 1 ustawy ppsa. Z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy ppsa. skargę wniesioną przez Wójta Gminy należało odrzucić.