II SA/Ol 385/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia "[...]"r. Prezydent O uzgodnił zmianę zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób w komunikacji regularnej w części dotyczącej miasta O, na linii komunikacyjnej O – O, w związku z wnioskiem Marszałka Województwa W z dnia "[...]"r. o zajęcie stanowiska w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie przez J G przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyło Stowarzyszenie P w O zarzucając, że odstąpienie przez organ od uzasadnienia przedmiotowego postanowienia uniemożliwia weryfikację jego prawidłowości i czyni wydane rozstrzygnięcie arbitralnym. Ponadto wskazano, że organ nie przeanalizował, czy projektowana linia komunikacyjna stanowić będzie zagrożenie dla innych przewoźników, a także czy godziny odjazdów i częstotliwości kursów są dostosowane do potrzeb społecznych. Postanowieniem z dnia "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W rozpatrywanej sprawie organ za spełniony uznał wymóg istnienia celu statutowego uzasadniającego dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, ale uznał że nie zostały spełnione pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Podano, że postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczy jedynie praw i obowiązków przewoźnika - J G, ale również innych przewoźników. Wskazano, że członkowie Stowarzyszenia prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej "I" i posiadają zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego. Zatem przewoźnicy są względem siebie konkurentami, a co za tym idzie udział Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na przewóz osób konkurencyjnemu przewoźnikowi wskazuje na realizację partykularnych interesów Stowarzyszenia, jak też jego członków, którzy mogą być zainteresowani negatywnym dla strony postępowania rozstrzygnięciem. Wskazano także, że za przystąpieniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie nie przemawia interes społeczny, o jakim mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Wyjaśniono, że Stowarzyszenie skupia kilkunastu przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego głównie z rejonu województwa w, a stroną w prowadzonym postępowaniu jest J G zajmujący się m.in. krajowym przewozem drogowym osób. Powyższe wskazuje, że zarówno Stowarzyszenie, jak też poszczególni jego członkowie to podmioty, mogące mieć interesy sprzeczne w stosunku do strony postępowania. W ocenie Kolegium Stowarzyszenie nie mogło zatem występować w niniejszym postępowaniu na prawach strony, a w związku z tym nie było legitymowane do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie P, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 106 § 5 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania zażaleniowego dotyczącego uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych przez J G mimo, że na postanowienie organu uzgadniającego służy zażalenie stronie oraz podmiotowi dopuszczonemu do udziału w postępowaniu na prawach strony, a Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu z wniosku J G postanowieniem Marszałka Województwa W w O z dnia "[...]’r., - art. 142 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady skargowości wyrażające się w weryfikacji z urzędu prawidłowości dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku J G mimo, że postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, - art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia interesu społecznego i uznanie, że organizacja społeczna w ramach ochrony interesu społecznego może działać wyłącznie na rzecz podmiotów niezwiązanych z jej działalnością statutową, w tym tylko na rzecz podmiotów innych niż jej członkowie oraz że sprzeczność interesów przewoźnika oraz interesu społecznego, jakim dysponuje organizacja przemawia za brakiem spełnienia przesłanki wskazanej w przepisie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 7 maja 2015r. (sygn. akt II SA/Ol 220/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił powyższą skargę Stowarzyszenia. W uzasadnieniu, Sąd odniósł się do przepisów regulujących udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym. Wskazano, że to na organizacji społecznej żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że takie żądanie jest uzasadnione jej celami statutowymi i że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny. Podniesiono, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się to do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów, co oznacza że można mówić, że za dopuszczeniem przemawia interes społeczny. Odnosząc się do kwestii spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanki umożliwiającej dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu, czyli istnienie interesu społecznego wyjaśniono, że pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych. W związku z tym za zasadny uznano pogląd organu odwoławczego, że za przystąpieniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przemawia interes społeczny, ponieważ jego udział w postępowaniu dotyczącym zmiany zezwolenia na przewóz osób konkurencyjnemu przewoźnikowi wskazuje na realizację partykularnych interesów Stowarzyszenia, bądź jego członków, którzy mogą być zainteresowani negatywnym dla strony postępowania rozstrzygnięciem ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej w tym samym co strona zakresie. Wskazano, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ma przemawiać interes społeczny, który nie może być jednak rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. Podniesiono, że jeżeli organizacja społeczna pretenduje do roli uczestnika postępowania administracyjnego na prawach strony w konkretnej sprawie, powinna również wykazać swoje kwalifikacje merytoryczne wiążące się z przedmiotem tego postępowania, zwłaszcza gdy chce brać udział w specjalistycznym postępowaniu obejmującym wykonywanie regularnych przewozów osób. Niewystarczające jest przy tym powoływanie się na znajomość kwestii objętych celami statutowymi bez jednoczesnego wykazania, że taka jednostka ma dostateczne rozeznanie w konkretnej sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Organ nie jest bowiem zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Podniesiono, że Stowarzyszenie we wniesionej skardze nie przedstawiło żadnych argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym. Za ogólnikowy uznano argument, że Stowarzyszenie chce czuwać nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników, jak i z korzystających z ich usług pasażerów. Wyjaśniono, że organ odwoławczy rozpatrując merytorycznie zażalenie wniesione przez organizację społeczną winien ocenić trafność stanowiska organu pierwszej instancji co do zaistnienia przesłanek z art. 31 § 2 k.p.a., a zatem organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien ustalić czy zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział organizacji społecznej w postępowaniu. Jeśli zaś organ odwoławczy dokonując wstępnej oceny uzna, że organizacja społeczna została w sposób wadliwy uznana za podmiot na prawach strony to winien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2017r. (sygn. akt II GSK 2155/15) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że umarzając postępowanie zażaleniowe w związku ze stwierdzeniem, że skarżący nie dysponuje legitymacją do występowania w postępowaniu, choć został on dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym na mocy postanowienia Marszałka Województwa W w O z dnia "[...]"r., Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaskarżone postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego zostało bowiem wydane w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej O - O, a nie w postępowaniu dotyczącym zmiany tego zezwolenia. Postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia toczyło się przed Marszałkiem Województwa W, który zwrócił się do Prezydenta O o uzgodnienie zmiany powyższego zezwolenia. Podniesiono, że postanowieniem Marszałka Województwa W z dnia"[...]". wydanym w postępowaniu "głównym" dotyczącym zmiany zezwolenia Stowarzyszenie zostało dopuszczone na prawach strony do udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu uczestniczy w nim na prawach strony. Strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ wydający decyzję mają zapewniony czynny udział w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym i takie same uprawnienia mają podmioty na prawach strony. Zatem organ współdziałający jest uprawniony wyłącznie do zajęcia stanowiska w przypadkach określonych przepisami prawa materialnego, a jego obowiązkiem jest zapewnienie wszystkim podmiotom uczestniczącym w postępowaniu, czynnego udziału w czynnościach tego organu. W związku z tym organ współdziałający nie jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych należących do organu właściwego do załatwienia sprawy w drodze decyzji. Z istoty postępowania prowadzonego na podstawie art. 106 k.p.a. wynika, że organ współdziałający ma za zadanie wyłącznie zajęcie stanowiska w zakresie wyznaczonym przepisami prawa materialnego, a nie ma uprawnień do ingerowania w kwestie związane z prowadzeniem postępowania przez organ wydający decyzję. O dopuszczeniu do udziału w sprawie organizacji społecznej rozstrzyga organ prowadzący postępowanie administracyjne i postanowienie w tej sprawie jest wiążące także dla organu współdziałającego. W związku z tym nie należy do kompetencji organu wyższego stopnia nad organem współdziałającym, badanie czy organizacja społeczna, która wniosła zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. została słusznie dopuszczona, przez organ wydający decyzję, do udziału w sprawie na prawach strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podnieść należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2017r. (sygn. akt II GSK 2155/15), mocą którego uchylony został w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 maja 2015r. (sygn. akt II SA/Ol 220/15), a sprawę przekazano tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. Stosownie zatem do powołanego wyżej art. 190 p.p.s.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyjaśnić przy tym należy, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. (zob. A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro zaś Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany był wytycznymi zawartymi w powołanym wyroku, to zaskarżone postanowienie należało ocenić przy uwzględnieniu jego treści. W swoim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z istoty postępowania prowadzonego na podstawie art. 106 k.p.a. wynika, że organ współdziałający ma za zadanie wyłącznie zajęcie stanowiska w zakresie wyznaczonym przepisami prawa materialnego, a nie ma uprawnień do ingerowania w kwestie związane z prowadzeniem postępowania przez organ wydający decyzję. Wskazano że, że o dopuszczeniu do udziału w sprawie organizacji społecznej rozstrzyga organ prowadzący postępowanie administracyjne i postanowienie w tej sprawie jest wiążące także dla organu współdziałającego. Zatem nawet organ wyższego stopnia nad organem współdziałającym nie jest uprawniony do badania, czy organizacja społeczna, która wniosła zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. została słusznie dopuszczona do postępowania przez organ wydający decyzję w danej sprawie. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że brak było podstaw do umorzenia postępowania zażaleniowego w niniejszej sprawie. Skoro bowiem Kolegium rozpatrywało zażalenie na postanowienie wydane przez Prezydenta O jako organ współdziałający, to brak było podstaw prawnych do badania i rozstrzygania kwestii możliwości udziału w postępowaniu skarżącego Stowarzyszenia jako podmiotu na prawach strony. Postępowanie prowadzone w trybie art. 106 k.p.a. jest postępowaniem incydentalnym, nie ma charakteru samodzielnego, a zakres kompetencji procesowych prowadzącego je organu jest ograniczony. Jak wskazano w wyroku NSA organ współdziałający jest zobowiązany respektować rozstrzygnięcia procesowe organu prowadzącego postępowanie główne. Nie może zatem w postępowaniu incydentalnym podważać rozstrzygnięć w zakresie przyznania statusu podmiotu na prawach strony, gdyż prowadziłoby to pośrednio do ingerencji we właściwość organu prowadzącego postępowanie główne. Kolegium nie miało zatem podstaw do oceny, czy skarżące Stowarzyszenie spełniło przesłanki z art. 31 k.p.a., lecz winno rozpoznać zarzuty merytoryczne podniesione w zażaleniu. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem I instancji do czasu wniesienia skargi kasacyjnej, ustalone stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r. poz. 490 ze zm.). w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.