II SA/Ol 385/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz wysokości opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - ust. 1, w zakresie dotyczącym sformułowania: "za każdą rozpoczętą godzinę faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu", - ust. 2, - ust. 3. Rada Gminy Gietrzwałd w dniu 15 marca 2018 r. podjęła uchwałę NR XXXVI/355/2018 w sprawie ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz wysokości opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę Gietrzwałd. W skardze, złożonej na powyższą uchwałę do tut. Sądu, Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: § 2 ust. 1 uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowania: "za każdą rozpoczętą godzinę faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu" oraz § 2 ust. 2 i § 2 ust. 3 uchwały. Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił rażące naruszenie prawa, art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203 z późn. zm.). Podniósł, iż ustawodawca w tym przepisie wskazał, że ustalona przez radę gminy opłata za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym nie może być wyższa niż 1 zł za godzinę zajęć (ewentualnie może być niższa). Oznacza to, że opłata może być naliczana za każdą pełną godzinę, a nie za godzinę rozpoczętą, jak to wynika z postanowień § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Ponadto, w ocenie organu nadzoru, postanowienia, zawarte w § 2 ust. 2 uchwały rozstrzygające o sposobie ustalania wysokości miesięcznej opłaty, zostały podjęte z naruszeniem delegacji ustawowej z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, który to przepis upoważnia radę gminy jedynie do ustalania wysokości opłat. Wszelkie zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo oświatowe oraz § 10 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r/ w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.), powinny zostać uregulowane w statucie przedszkola. Wojewoda zakwestionował również postanowienia § 2 ust. 3 ww. uchwały Rady Gminy Gietrzwałd, zarzucając, że naruszają one normę kompetencyjną, ustanowioną w art. 52 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz inne postanowienia tego artykułu. Waloryzacja opłaty następuje bowiem nie z mocy uchwały, lecz z mocy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, o czym stanowią przepisy art. 52 ust. 4 - 7 ustawy. Ponadto, określona w ustawie waloryzacja dotyczy stawki maksymalnej opłaty za korzystanie ze świadczeń wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę przedszkolach oraz oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych, tj. górnej granicy stawki, w zakresie której rada gminy jest władna ustalić wysokość odpłatności za korzystanie ze świadczeń z wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć, a nie stawki ustalonej przez radę gminy w uchwale. W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, Rada Gminy nie była upoważniona do stanowienia o waloryzacji opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę przedszkolach oraz oddziałach przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych. W odpowiedzi na skargę, Gmina wniosła o uznanie skargi za bezprzedmiotową oraz o nieobciążanie jej kosztami postępowania. Wskazała, że uchwałą z dnia 18 maja 2018 r. Nr XXXVIII/371/2018 w sprawie ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz wysokości opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę Gietrzwałd, Rada Gminy Gietrzwałd wprowadziła nowe zasady w powyższej materii. W § 4 tej uchwały postanowiła zaś, że traci moc w całości uchwała Rady Gminy Gietrzwałd w dniu 15 marca 2018 r. NR XXXXVI/355/2018 w sprawie ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz wysokości opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę Gietrzwałd. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała została usunięta z obrotu prawnego, zaś w jej miejsce przyjęto nową, w tej samej materii, w całości zgodną z przepisami, skarga złożona przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego stała się bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", rozstrzyga, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.", gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez organ nadzoru, że postanowienia § 2 ust.1 zaskarżonej uchwały we wskazanej części – uchwalonej między innymi na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych są niezgodne z przepisami tej ustawy. Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w prowadzonym przez gminę publicznym przedszkolu i oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe. W myśl ust. 3 tego artykułu - wysokość opłaty, o której mowa w ust. 1, nie może być wyższa niż 1 zł za godzinę zajęć. Gmina ustaliła przedmiotową opłatę w wysokości 1 zł "za każdą rozpoczętą godzinę faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu". Pojęcia: "za godzinę zajęć" i "za każdą rozpoczętą godzinę faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu" są pojęciami różnymi. Rozstrzyga zaś określenie ustawowe. Tym samym, stwierdzić należy, iż określenie, zawarte w § 2 ust. 1 uchwały: "za każdą rozpoczętą godzinę faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu" rażąco narusza prawo. Zasadnie też Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym miesięczna wysokość opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego stanowi iloczyn stawki godzinowej, o której mowa w ust. 1 oraz liczby godzin korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym wymiar, o którym mowa w § 1. Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, a nie sposób ustalania tych opłat, co uczyniono w § 2 ust. 2 uchwały. Słusznie wskazał Wojewoda na art. 102 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 996 z późn. zm.), zgodnie z którym - statut przedszkola zawiera w szczególności zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i korzystanie z wyżywienia ustalone przez organ prowadzący. W myśl zaś § 10 ust. 2 pkt 4 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001 r., Nr 61, poz. 624) - statut przedszkola określa zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników, ustalone przez organ prowadzący. Postanowienia § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały pozostają więc z rażącej sprzeczności ogólnie obowiązującymi przepisami prawa. Rażąco narusza prawo również zakwestionowany przez organ nadzoru § 2 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym opłata za korzystanie z wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w § 1 uchwały, podlega waloryzacji na zasadach określonych w przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Postanowienia te są bowiem niezgodne z art. 52 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zgodnie z tym przepisem - maksymalna wysokość opłaty, o której mowa w ust. 3, podlega waloryzacji. Rada Gminy nie była więc upoważniona do modyfikacji uchwałą tego przepisu, który należy stosować wprost. Dotyczy on bowiem maksymalnej wysokości opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. Biorąc powyższe pod uwagę, należało stwierdzić nieważność postanowień § 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej: ust. 1 w zakresie dotyczącym sformułowania: "za każdą rozpoczętą godzinę faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu" oraz ust. 2 i ust. 3. Sąd wyjaśnia ponadto, że mimo iż zaskarżona uchwała została uchylona, to okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu uchwały wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji, uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13). Z tego względu, uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku w przedmiotowej sprawie. Uwzględnić bowiem należy, że zaskarżona uchwała obowiązywała (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2018 r., poz. 2232 z dnia 11 maja 2018 r.) do dnia wejścia w życie uchwały z dnia 18 maja 2018 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 maja 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2018 r., poz. 2534) i mogła wywołać skutki prawne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.