II SA/Ol 388/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 15 października 2009 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych "[...]", działający z upoważnienia Zarządu Powiatu w E., zezwolił "[...]" (dalej jako "spółka") na zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych nr "[...]", w celu umieszczenia tam rurociągu kablowego dla kabla OTK oraz ustalił opłatę za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym dróg powiatowych – za pierwszy rok w kwocie 2.741,39 zł, zaś za 2010 r. i lata następne w kwocie po 13.390 zł. Wnioskiem z dnia 17 listopada 2011 r., powołując się na art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) spółka zwróciła się do organu pierwszej instancji o stwierdzenie wygaśnięcia powyższej decyzji w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego w kwocie 5.356,00 zł, tj. stanowiącej 40 % wymierzonej opłaty, wywodząc, że zaistniały obie przesłanki zawarte we wskazanym przepisie. Spółka podniosła, że decyzja stała się bezprzedmiotowa w powyższej części z uwagi na zbycie dwóch z pięciu rur składających się na rurociąg kablowej linii światłowodowej, którego dotyczyła decyzja. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w przedmiotowej części leży zaś w interesie spółki, gdyż nie ma ona już możliwości korzystania z części praw przyznanych jej przedmiotową decyzją. W tej sytuacji niedopuszczalne jest ponoszenie przez nią ciężarów związanych z zajęciem pasa drogowego w części dotyczącej urządzeń, które nie należą już do niej. Decyzją z dnia 20 grudnia 2011 r., "[...]", sprostowaną postanowieniem z dnia 16 stycznia 2012 r., Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych "[....]" odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej ostatecznej decyzji z dnia 15 października 2009 r., w części objętej wnioskiem strony. Organ pierwszej instancji podniósł w uzasadnieniu, że powyższa decyzja nie stała się bezprzedmiotowa, gdyż nadal istnieje podmiot stosunku prawnego, który uzyskał uprawnienie - zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i został obciążony obowiązkiem ponoszenia corocznej opłaty z tego tytułu, a także istnieje przedmiot stosunku prawnego - rurociąg kablowy dla kabla OTK, zajmujący określoną powierzchnię pasa drogowego dróg powiatowych. Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że art. 162 § 1 K.p.a. nie przewiduje możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części, gdyż oznaczałoby to możliwość zmiany decyzji. Wskazał, że w niektórych przepisach K.p.a., np. w art. 104 § 2 czy w art. 105 § 1, uregulowano możliwość częściowego rozstrzygnięcia. Reasumując, Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych stwierdził, że niespełnienie przesłanki bezprzedmiotowości decyzji wykluczyło możliwość stwierdzenia jej wygaśnięcia, mimo że w interesie strony niewątpliwie leży ponoszenie niższych opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego. W złożonym odwołaniu spółka podniosłą, że na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w części, jeżeli tylko cześć decyzji stała się bezprzedmiotowa. Zauważyła, że jeszcze przed nowelizacją art. 105 § 1 K.p.a. w doktrynie prezentowane były poglądy o dopuszczalności umorzenia postępowania w części. Zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do jej argumentacji dotyczącej częściowej bezprzedmiotowości decyzji wskazanej we wniosku. Podniosła również, że organ naruszył art. 10 § 1 K.p.a., a ponadto w niejasny i powierzchowny sposób uzasadnił podjętą decyzję, niezgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Decyzją z dnia 12 marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że z wniosku z dnia 23 września 2009 r. i decyzji z dnia 15 października 2009 r. wynikało, że przedmiotem zajęcia pasa drogowego był rurociąg kablowy RHDPE (czyli rura kanalizacji kablowej będąca osłoną dla ciągów kanalizacji kablowej) o różnej średnicy rur (160 mm i 40 mm), mający zabezpieczyć biegnące w tym rurociągu kable OTK, a nie pięć rur kablowych, z których dwie mogłyby być zbyte na rzecz innego użytkownika. Spółka zbyła część kabli OTK, biegnących w rurociągu na rzecz innego podmiotu, pozostając nadal posiadaczem rurociągu i stroną decyzji zezwalającej na zajęcie pasów drogowych wyszczególnionych dróg powiatowych. Jak wynika z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. W tym zakresie nie doszło do zmiany powierzchni zajęcia pasa drogowego przez rurociąg kablowy, który nadal stanowi rurę RHDPE o wskazanej długości i szerokości. Kolegium wyjaśniło, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie jest związana z faktem posiadania kabli OTK umieszczonych w rurociągu, lecz z faktem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez rurociąg o określonej długości i powierzchni. Wobec tego żądanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji organu w części dotyczącej opłaty nie znajduje uzasadnienia faktycznego i prawnego. Decyzja organu nie stała się bezprzedmiotowa, gdyż spółka nadal dysponuje zezwoleniem na zajęcie pasów drogowych wskazanych w decyzji dróg powiatowych, jest więc zobowiązana do ponoszenia opłat z tego tytułu. Wywiodło, że decyzja wydana w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. ma deklaratoryjny charakter, co oznacza, że tylko potwierdza skutki, które zaistniały w chwili zdarzenia powodującego bezprzedmiotowość decyzji. Przyjmując, że byłby to moment zbycia przez spółkę części kabli umieszczonych w kanale technologicznym, przy założeniu, że istniałaby prawna możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części dotyczącej zezwolenia, nabywca części urządzenia zająłby 2/5 pasa drogowego bez zezwolenia. Powyższe wiązałoby się z koniecznością ustalenia temu nabywcy kary za zajęcie pasa drogowego do chwili uzyskania przez niego zezwolenia. W ocenie Kolegium, brak było możliwości administracyjnego uregulowania stanu faktycznego zaistniałego na skutek zbycia części urządzenia. Kwestia ponoszenia kosztów utrzymania poszczególnych kabli OTK umieszczonych w rurociągu, w tym kosztów wynikających z nałożonych opłat, może być przedmiotem uregulowań umowy cywilnoprawnej, a nie uregulowań wynikających z decyzji administracyjnej. Kolegium wskazało ponadto, że organ pierwszej instancji nie wyznaczył stronie terminu do złożenia wniosków dowodowych i do wypowiedzenia się w sprawie zebranych dokumentów, co jednak nie miało wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Uchybienie to zostało bowiem uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. W złożonej skardze spółka zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w wyniku czego błędnie ustalono, że spółka nie zbyła 2/5 urządzenia zajmującego pas drogowy, a jedynie dwa kable umieszczone w tym urządzeniu, podczas gdy skarżąca zbyła 2/5 urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, od którego jest naliczana roczna opłata za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 5 umowy z "[...]", strony stwierdziły, że celem tej umowy miało być zrealizowanie określonej w umowie infrastruktury (dwóch rur HDPE o średnicy 40 mm), a następnie przeniesienie ich własności na "[...]", który to cel został zrealizowany w wyniku podpisania przez strony protokołu bezusterkowego odbioru prac z dnia 18 czerwca 2010 r. Spółka nie pozostaje więc nadal jedynym posiadaczem rurociągu. Skarżąca spółka zarzuciła też naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten nie może stanowić podstawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego jako bezprzedmiotowej jedynie w części dotyczącej opłaty. Zdaniem skarżącej, Kolegium naruszyło też art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., gdyż nie wypowiedziało się co przedstawionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Organ stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a przesłanki jej podjęcia zostały wyczerpująco omówione w uzasadnieniu decyzji. Kolegium wywiodło ponadto, że treść umowy zawartej przez spółkę z nabywcą dwóch rur nie ma znaczenia dowodowego, skoro skarżąca domaga się zmiany decyzji w części dotyczącej opłaty za zajęcie pasa drogowego. W piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2012 r. skarżąca spółka zakwestionowała w całości prawidłowość stanowiska Kolegium przedstawionego w odpowiedzi na skargę, wywodząc, że możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w części i podtrzymując zarzut naruszenia przez Kolegium art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżąca spółka wniosła, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 15 października 2009 r., którą uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych w celu umieszczenia tam rurociągu kablowego dla kabla OTK i którą organ ustalił coroczne opłaty z tego tytułu, w części dotyczącej tych opłat w wysokości 40% . Skarżąca wywodzi, że skoro zbyła dwie z pięciu rur składających się na rurociąg, to w takiej części powyższa decyzja stała się bezprzedmiotowa. Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Wobec powyższego, obowiązkiem organów administracji było ustalenie czy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a jeżeli tak to, czy stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Obie wymienione przesłanki muszą być bowiem spełnione łącznie. W pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię bezprzedmiotowości decyzji. W doktrynie podnosi się, że zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej. Może mieć ona charakter podmiotowy i ma miejsce, gdy podmiot stosunku prawnego utraci byt prawny. Bezprzedmiotowość przedmiotowa oznacza natomiast, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego, np. w razie zniszczenia lub przekształcenia rzeczy rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji lub zmiany w stanie prawnym, jeżeli powoduje on taki skutek (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, s. 785). Sytuacja taka nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 23 września 2009 r. spółka zwróciła się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, które opisała jako: rurociąg kablowy dla kabla OTK (rura RHDPE o średnicy 160 i 40 mm), o łącznej powierzchni 245,08 m². Uwzględniając powyższy wniosek w całości, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 15 października 2009 r. zezwolił spółce na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tam rurociągu kablowego dla kabla OTK o wskazanej we wniosku powierzchni i ustalił z tego tytułu należne opłaty za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Następnie, we wniosku z dnia 17 listopada 2011 r. spółka podniosła, że zbyła dwie z pięciu rur HDPE, wchodzące w skład przedmiotowego rurociągu, wobec czego zwróciła się o stwierdzenie wygaśnięcia powyższej decyzji w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 40 % tej opłaty. Z art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, ze zm.) wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, za które pobiera się opłatę. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca spółka nadal posiada zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tam całego urządzenia - rurociągu kablowego, o niezmienionej powierzchni. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W konsekwencji, skoro spółka nadal posiada zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tam rurociągu kablowego, w którym umieściła pięć rur, to dla ustalenia wysokości opłaty z tego tytułu nie ma znaczenia, że po wydaniu decyzji skarżąca przeniosła własność części znajdujących się w nim rur na inny podmiot. Wysokość spornej opłaty za zajęcie pasa drogowego wiąże się bowiem z powierzchnią pasa drogowego zajętą przez rzut poziomy całego urządzenia, którego dotyczy zezwolenie, a w rozpoznawanej sprawie skarżąca nadal poosiada zezwolenie na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 245,08 m² i nie uległo ono zmianie. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji wywiedziono, że skoro opłata za zajęcia pasa drogowego wiąże się z faktem otrzymania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o określonej powierzchni, a nie z posiadaniem kabli OTK umieszczonych w rurociągu lub z posiadaniem 2/5 powierzchni całkowitej rzutu poziomego urządzenia, to wniosek o zmianę zezwolenia z dnia 15 października 2009 r. tylko w części dotyczącej ustalenia opłaty w określonej wysokości nie mógł być uwzględniony. Wobec powyższego brak było możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części ustalającej opłatę za zajęcia pasa drogowego. Spółka nadal posiada zezwolenie na umieszczenie całego rurociągu, a okoliczność ta obliguje ją do ponoszenia opłat z tego tytułu. W sprawie nie została zatem spełniona przesłanka bezprzedmiotowości decyzji, co wykluczyło możliwość zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., niezależnie od ewentualnego istnienia w sprawie słusznego interesu strony. Prawidłowo więc odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 15 października 2009 r. we wnioskowanej przez skarżącą części. W kontrolowanym postępowaniu organ administracji publicznej nie naruszył też innych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje bowiem na uwzględnienie zarzut zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegający na rozpoznaniu sprawy bez zwrócenia się do skarżącej o przedłożenie organowi umowy zawartej z nabywcą części rur, gdyż jak już wyżej wyjaśniono, kwestia ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Sama Spółka, we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, podała, że przedmiotem zbycia na rzecz innego podmiotu były dwie z pięciu rur, wchodzących w skład urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. Fakt, iż obecnie Spółka zbyła dwie rury HDPE, wchodzące w skład rurociągu i jest obecnie właścicielem 3/5 kabli i tylko za nie chce ponosić opłaty, nie ma znaczenia dla stosunku administracyjnoprawnego. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczyło bowiem powierzchni zajmowanej przez rurociąg. W niniejszej sprawie Kolegium nie naruszyło też art. 107 § 3 K.p.a. W zaskarżonej decyzji przedstawiono istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i wyjaśniono rozumienie przepisów prawa, które miały zastosowanie w sprawie. Natomiast odnosząc się do zarzutu zaniechania odniesienia się do powołanych w odwołaniu orzeczeń sądów administracyjnych, należy zauważyć, że orzeczenia te zapadły w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, tj. dotyczyły kwestii bezprzedmiotowości opłaty za zajęcie pasa drogowego po zbyciu całego urządzenia przez podmiot posiadający zezwolenie (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 111/09) oraz nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi wewnętrznej bez zezwolenia zarządcy dróg (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1008/09). Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, dotyczący zaniechania wypowiedzenia się co do możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części. Skoro bowiem organ zasadnie przyjął, że nie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości decyzji, to rozważania w tej kwestii miałyby wymiar jedynie teoretyczny. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), skargę należało oddalić.