II SA/Ol 390/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi D. T. i M. T. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz D. T. i M. T. solidarnie kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 kwietnia 2025 r., nr WIN-III.7581.23.2025.IP Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania D.T. i M.T. (dalej: "strona skarżąca") od decyzji Starosty G. (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z dnia 24 stycznia 2025 r. orzekającej o odmowie ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina G., oznaczoną jako działka nr A o pow. [...] ha (dalej: "działka nr A"), powstałej w wyniku decyzji podziałowej Wójta Gminy G. (dalej: "Wójt") z dnia 21 marca 2007 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej, Starosta decyzją z dnia 24 stycznia 2025 r. odmówił ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta wskazał na brak podstaw do ustalenia odszkodowania, ponieważ działka nie została przejęta na własność Gminy G. (dalej: "Gmina") w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz.1145 ze zm.) – dalej: "u.g.n.". Działka nie została wydzielona pod drogę publiczną i na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział stanowiła teren przeznaczony pod drogę wewnętrzną, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą dla części terenów wsi G. w Gminie G. nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] 2006 r. (Dz.Urz. Woj. Warm.- Mazur. nr [...] poz. [...]) – dalej: "uchwała z dnia [...] 2006 r.", "miejscowy plan". Wojewoda podzielając stanowisko organu I instancji stwierdził, że przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału działki nr B, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy G. z dnia 21 marca 2007 r. Podziału dokonano na wniosek współwłaścicieli tej działki, podział był zgodny z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren projektowanej działki nr A przeznaczony był pod drogę wewnętrzną, oznaczoną na rysunku planu 2KDW. Wojewoda uznał, że w rozpoznawanej sprawie bez znaczenia pozostają późniejsze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu spornej działki. W postępowaniu o ustalenie odszkodowania o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. przyjmuje się stan faktyczny na dzień wydania decyzji podziałowej. Zdaniem Wojewody, decyzja podziałowa z 31 marca 2007 r. nie wywołała wobec działki A skutku prawnego, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. nie przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy, bowiem nie została wydzielona pod drogę publiczną, a co za tym idzie nie wywołała prawa do roszczenia odszkodowania z tego tytułu. Ponadto Wojewoda zauważył, że działka nr A nadal pozostaje współwłasnością strony skarżącej, co wynika z zapisów księgi wieczystej dla tej nieruchomości. Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez uznanie, że nieruchomość nie została wydzielona na drogę publiczną i nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a." poprzez brak rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do ustalenia, że Gmina nie nabyła z mocy prawa na własność działki nr A oraz, że brak jest przesłanek do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że sprawa przyznania odszkodowania powinna zostać rozpatrzona na podstawie przepisów obowiązujących w dniu uprawomocnienia się decyzji o podziale, tj. w dniu 10 kwietnia 2007 r. Strona skarżąca podniosła, że w uchwale z dnia [...] 2006 r. działka nr A została oznaczona jako droga klasy D. Zdaniem strony skarżącej, wydzielenie działki na drogę dojazdową oznacza, że została wydzielona na drogę publiczną gminną. Z chwilą wydzielenia działka z mocy prawa przeszła na własność Gminy. Strona skarżąca powołała się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w którym wskazuje się, że dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Drogi połączone z siecią dróg publicznych są drogami publicznymi. Strona skarżąca wskazała, że działka nr A nie jest drogą zamkniętą. Posiada ona połączenie z siecią dróg publicznych, tj. z ul. [...]. Na końcu działki nr A znajduje się przepompownia ścieków, której właścicielem jest Gmina, a wzdłuż tej działki przebiega sieć kanalizacyjna i wodociągowa stanowiąca własność Gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2025 r. pełnomocnicy strony skarżącej podtrzymali skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – zwanej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, według powyższych kryteriów wykazała, że akty te naruszają prawo w stopniu nakazującym usunięcie ich z obiegu prawnego. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W myśl zaś art. 98 ust. 2 u.g.n., właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Tytułem do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział lub prawomocne orzeczenie o podziale. Dla ustalenia odszkodowania nie jest przy tym istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej. Obowiązek ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną statuuje odrębnie przepis art. 98 ust. 2 u.g.n., jako skutek, konsekwencję ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział. Jednakże realizacja tego obowiązku nie warunkuje ustalenia odszkodowania, które jest jedynie wynikiem podziału nieruchomości celem wydzielenia działki pod drogę publiczną. Ustawa o gospodarce nieruchomościami określając zasady podziału nieruchomości przewiduje podział ewidencyjny i podział prawny nieruchomości. Celem podziału ewidencyjnego jest wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej ilości działek gruntu, a także nadanie im numerów ewidencyjnych. Podział ewidencyjny służy następnie dokonaniu podziału prawnego lub wieczystoksięgowego. W wyniku takiego podziału geodezyjnego nowo powstałe działki stają się odrębnymi nieruchomościami (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2022 r., I SA/Wa 1362/21, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Jak stanowi art. 96 ust.1 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. W chwili gdy decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna następuje podział nieruchomości. Niewątpliwie sam podział ewidencyjny nie skutkuje zmianą stanu własnościowego nieruchomości, a jedynie jej stanu ewidencyjnego (oznaczenie numerami nowo wydzielonych działek gruntu i ukształtowanie granic działek wydzielonych). Inna sytuacja ma miejsce w przypadku podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., a który "stanowi podział prawny nieruchomości akcesoryjnie związany z dokonywaniem podziału ewidencyjnego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego części nieruchomości" (por. M. Wolanin, Podziały i scalenie nieruchomości, Warszawa 2011 r., s. 39). Wraz z podziałem ewidencyjnym, wydzieleniem działki gruntu pod drogę publiczną, następuje jednocześnie zmiana właściciela tej nieruchomości z mocy prawa. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca domaga się odszkodowania za działkę nr A wydzieloną z działki nr B, na podstawie decyzji podziałowej Wójta z dnia 21 marca 2007 r. Z decyzji tej wyraźnie wynika, że działka nr A została wydzielona pod drogę wewnętrzną, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartymi w uchwale z dnia [...] 2006 r. Kwestia statusu tej drogi była przedmiotem badania tut. Sądu, który w prawomocnym wyroku z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 70/25 stwierdził, że w okresie od [...] 2006 r. do [...] 2018 r. działka nr [...] w planie miejscowym była oznaczona jako 2KDW - teren dróg wewnętrznych. Zauważyć jednak należy, że przy wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. powinno się mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. Nr 36, poz. 175). Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych a nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, należy zaliczyć do dróg publicznych. Trybunał przyjął również, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wskazała, że działka nr A nie jest drogą zamkniętą. Posiada ona połączenie z siecią dróg publicznych, tj. z ul. [...]. Na końcu działki nr A znajduje się przepompownia ścieków, której właścicielem jest Gmina, a wzdłuż tej działki przebiega sieć kanalizacyjna i wodociągowa stanowiąca własność Gminy. Okoliczności te nie zostały jednak wyjaśnione przez organy obu instancji. W tej sytuacji Sąd uznał, że orzekając w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organy administracji naruszyły przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnej, wnikliwej oceny materiału dowodowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, iż organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy podejmą wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w związku z tym ustalą, czy działka nr A jest łącznikiem pomiędzy drogami publicznymi, tj. ulicami wskazywanymi przez stronę skarżącą, a także, czy stanowi ona drogę ogólnodostępną, służącą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników i w związku z tym należy zaliczyć ją do dróg publicznych. Dopiero wtedy możliwe będzie wydanie decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), mając na uwadze wysokość wpisu, opłaty skarbowe od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa prawnego.