II SA/Ol 392/10

Dnia 13 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 roku sprawy ze skarg A. D. oraz Związku Zawodowego na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargi. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w związku z prowadzeniem przez Prokuraturę Okręgową śledztwa przeciwko A. D. i z uwagi na to, że stał się on podejrzanym o popełnienie przestępstw określonych w art. 228 § 3 kodeksu karnego, Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" działając na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zawiesił go w pełnieniu obowiązków służbowych na okres trzech miesięcy, tj. od 5 maja 2008r. do 4 sierpnia 2008r. wraz ze zwolnieniem od pełnienia innych obowiązków służbowych. Następnie w związku z wniesieniem przeciwko A. D. aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w dniu 30 czerwca 2008r., decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" przedłużono mu okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych o kolejne trzy miesiące, tj. od dnia 5 sierpnia 2008r. do 5 listopada 2008r. Wobec kolejnych informacji pisemnych z Sądu Rejonowego, że postępowanie karne nadal się toczy, decyzjami z dnia "[...]" okres zawieszenia był przedłużany o kolejne trzy miesiące wraz ze zwolnieniem od pełnienia innych obowiązków. Z uwagi na to, że łączny okres zawieszenia A. D. w obowiązkach służbowych przekroczył 12 miesięcy i postępowanie sądowe nie zostało zakończone, pismem z dnia 23 października 2009r. Dyrektor Izby Celnej zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania na podstawie art. 26 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej w sprawie zwolnienia go ze służby celnej. Następnie Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" zwolnił A. D. ze służby w Izbie Celnej z dniem upływu trzymiesięcznego terminu, liczonego od daty doręczenia decyzji oraz zwolnił tego funkcjonariusza celnego w tym okresie z pełnienia służby, z zachowaniem prawa do uposażenia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 26 pkt 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W decyzji podkreślono, że na dzień 23 października 2009r. funkcjonariusz znajdował się w stanie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres powyżej 12 miesięcy. Podniesiono, że zawieszenie to ma charakter ciągły i związane jest z prowadzonym postępowaniem karnym wobec A. D.. Podkreślono przy tym, że nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia, ponieważ A. D. został zawieszony z uwagi na wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo z art. 228 § 3 kodeksu karnego, tj. postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Wskazano, że obecnie A. D. jest oskarżony o czyn z art. 231 § 2 kodeksu karnego i inne, a więc mamy do czynienia z postępowaniem karnym z oskarżenia publicznego, które nie zostało zakończone. Zdaniem organu zarzuty korupcyjne przedstawione funkcjonariuszowi w postępowaniu karnym należą do najcięższych przestępstw "urzędniczych", jakich może dopuścić się urzędnik państwowy w związku z wykonywaną funkcją publiczną. Organ wskazał też, że decyzja o zwolnieniu ze służby nie jest równoznaczna z naganną oceną pracy funkcjonariusza. Podkreślono przy tym, że dalsze pozostawienie funkcjonariusza w stanie zawieszenia jest niezasadne, gdyż nie można określić terminu rozstrzygnięcia jego sprawy karnej, a utrzymywanie się tego stanu powoduje trudności organizacyjne w służbie w postaci m.in. konieczności obciążania innych funkcjonariuszy obowiązkami funkcjonariusza zawieszonego. Stan zawieszenia A. D. uniemożliwia zaś zatrudnienie w jego miejsce innej osoby, która mogłaby przejąć jego obowiązki. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł A. D., podnosząc, że organ w żaden sposób nie odniósł się w decyzji do tzw. słusznego interesu obywatela, który w jego przypadku wyraża się w gotowości i chęci dalszego pełnienia służby. Odwołujący się wyraził zdziwienie, że organ dopiero obecnie uznał, iż utracił on nieposzlakowaną opinię podczas gdy wcześniej cieszył się on taką opinią. Wskazał przy tym, że trudności organizacyjne Izby Celnej związane z jego zawieszeniem nie są jego winą ponieważ zgłaszał on organowi chęć powrotu do służby na wskazanym przez Dyrektora Izby Celnej stanowisku. Pismem z dnia 16 grudnia 2009r. Związek Zawodowy, powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie zwolnienia A. D. ze służby. Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej dopuścił Związek Zawodowy do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 26 pkt 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Wskazano, że obecnie A. D. jest oskarżony o czyn z art. 231 § 2 kodeksu karnego i inne, a więc z uwagi na ciężar zarzutów, funkcjonariusza nie można było przenieść do wykonywania innych czynności służbowych. Organ odwoławczy podkreślił, że długotrwała nieobecność A. D. miała niewątpliwie wpływ na funkcjonowanie Oddziału Celnego i przyczyniła się do problemów natury organizacyjnej mających wpływ na dobro służby. W rozstrzygnięciu powołano się również na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w których podkreślono szczególny charakter Służby Celnej, a co za tym idzie wysokich wymagań stawianych jej pracownikom, co umożliwia bardziej rygorystyczne niż w przypadku pozostałych zawodów, kształtowanie statusu służbowego w zakresie jego utraty. Organ stwierdził, że interes skarżącego na wypadek wyroku uniewinniającego zabezpiecza instytucja obligatoryjnego przywrócenia do służby. Odnośnie zaś utraty nieposzlakowanej opinii przez A. D. wskazano, że wiąże się to z prowadzeniem przeciwko niemu postępowania karnego. Według organu decyzję zawieszające funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych wyraźnie wskazują na tą okoliczność. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Związek Zawodowy żądając: jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji zapadłej w I instancji.; wskazania organowi, że błędnie ocenił interes publiczny i interes obywateli oraz w niezasadny sposób przedłużał funkcjonariuszowi okres zawieszenia w czynnościach służbowych; przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz dowodu z protokołu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka na okoliczność działań organów państwa w zakresie nieuzasadnionej zwłoki w prowadzeniu postępowań przygotowawczych wobec funkcjonariuszy celnych; przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Zakwestionowanej decyzji zarzucono rażące naruszenie norm procesowych: art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez pominięcie potrzeby pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji i uniemożliwieniem wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań, jak też naruszenie norm prawa materialnego polegające na: niezastosowanie podczas rozstrzygania sprawy art. 42 Konstytucji RP odnoszącego się do zasady domniemania niewinności, naruszenie art. 30 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania godności człowieka, naruszenie art. 31 ust. 2 Konstytucji RP polegającego na działaniu Dyrektora Izby Celnej na podstawie wytycznych/sugestii jego przełożonego oraz naruszenie art. 23 ust. 3 w zw. z art. 26 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej polegające na nieuprawnionym przedłużeniu okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie okres zawieszenia funkcjonariusza został przedłużony wbrew normie art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, a organ nie uzasadnił, jakie okoliczności szczególne uprawniają do przedłużenia okresu zawieszenia, co prowadzi do wniosku, że Dyrektor źle zinterpretował obowiązujące prawo. Do tej sytuacji mogło dojść, na co wskazuje wiele okoliczności, wskutek wytycznych Szefa Służby Celnej, przełożonego Dyrektora Izby Celnej. Niewykonanie więc wytycznych Szefa Służby Celnej mogło narazić Dyrektora na komplikacje służbowe, co jest zjawiskiem naturalnym w Służbie Celnej (powyższe rodzi przypuszczenie, że organ został nakłoniony do wydania decyzji o zwolnieniu). Wskazano, iż w toku postępowania organ popełnił szereg błędów proceduralnych, w tym przede wszystkim: uniemożliwiono wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji, nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy – art. 7 k.p.a., wydano postanowienie o odmowie dopuszczenia wniosków dowodowych, uniemożliwiono odniesienie się do zgłoszonych żądań, z naruszeniem art. 6 i 10 k.p.a. prawdopodobnie wydano zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie wytycznych, ewentualnie polecenia służbowego przełożonego Dyrektora Izby. Dodano, że działanie organu narusza interes publiczny, zasadę państwa prawa (przewlekłość postępowania) i zasadę sprawiedliwości społecznej. Ponadto, to Dyrektor odpowiada za sytuację kadrową w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej, zatem to on jest odpowiedzialny za właściwą obsadę etatową jednostek granicznych. Skargę wywiódł również A. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że zwolnienie go ze służby uniemożliwi mu zachowanie jego słusznego interesu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Taki stan uniemożliwi mu odzyskanie wynagrodzenia, które bym otrzymał w całości po prawomocnym uniewinnieniu. Wskazał przy tym, że przepisy prawa nie przewidują przywrócenia praw do ubezpieczenia społecznego czy utraconych zarobków. Skarżący podkreślił, że zwolnienie go służby jest bardzo dotkliwym środkiem o nieodwracalnych konsekwencjach dla niego, jego żony i dziecka pod względem ekonomicznym, ale również psychicznym. Strona skarżąca wskazała, że w zaskarżonej decyzji brak jest indywidualnych argumentów odnoszących się do jego sytuacji, przez co organ nie wyjaśnił przekonująco jaki interes społeczny naruszałoby dalsze pozostawienie go w służbie. A. D. podkreślił, że decyzja o zwolnieniu jest dla niego niezrozumiała ponieważ nic się nie zmieniło w jego sytuacji od kwietnia 2008 roku, kiedy wszczęto przeciwko niemu postępowanie karne. W związku z tym nie rozumie też kiedy przestał mieć nieposzlakowaną opinię. Skarżący stwierdził ponadto, że organ niedokładnie przeanalizował sytuację kadrową w Oddziale Celnym w "[...]". Samej decyzji zaś zarzucił, że ma ona charakter blankietowy i brak jest w niej ustosunkowania się do zarzutów strony. Skarżący podkreślił również, że podziela stanowisko w sprawie możliwości zwolnienia funkcjonariusza po 12 miesięcznym okresie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, zawarte w piśmie Związku Zawodowego z dnia 5 listopada 2009r., skierowanym do Dyrektora Izby Celnej . Skarżący powołał się również na pismo tej samej organizacji związkowej, z którego wynika obawa związku zawodowego, co do tego, że niezależni pracodawcy czyli Dyrektorzy Izb Celnych działają w sprawie zwolnień zawieszonych funkcjonariuszy celnych, realizując polecenia lub wskazówki Ministerstwa Finansów. W odpowiedzi na skargę Związku Zawodowego, Dyrektor Izby Celnej, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wniósł również o ewentualne odrzucenie skargi ze względu na niewyczerpanie przez stronę skarżącą środków odwoławczych. W odpowiedzi na skargę A. D. organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań należy wskazać, że Sąd nie uwzględnił zarzutu Dyrektora Izby Celnej o niedopuszczalności skargi Związku Zawodowego z powodu nie wyczerpania środków zaskarżenia przez skarżący Związek. Z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika, iż skarżący może wnieść skargę po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżący Związek został dopuszczony do udziału w sprawie dopiero po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez A. D.. Zatem nie mógł wyczerpać środków zaskarżenia, bo mu wcześniej takie nie przysługiwały. Wobec tego nie można zarzucić skarżącemu Związkowi, że nie spełnił przesłanek z art. 52 § 1 p.p.s.a., w rezultacie skargę należało uznać za dopuszczalną. Ponadto ze stanowiska prezentowanego w doktrynie wynika, że skargę do sądu administracyjnego może wnieść organizacja społeczna, którą organ dopuścił do udziału w postępowaniu administracyjnym z mocy postanowienia organu i która uczestniczyła w tym postępowaniu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 4, Komentarze LexisNexis, str. 148). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Organ bowiem postanowieniem z dnia 11 stycznia 2010 r. dopuścił do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony Związek Zawodowy. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 231 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz. U. 09, Nr 168, poz. 1323), w sprawach ze stosunku służbowego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W tym kontekście zaś istotną okolicznością jest fakt doręczenia A. D. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby, co miało miejsce w dniu 28 października 2009r. Wtedy natomiast obowiązywała jeszcze (do 30 października 2009r.) ustawa z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641 ze zmianami). Znaczącą okolicznością przemawiającą za zastosowaniem tej poprzedniej ustawy jest również to, że skarżący w momencie wejścia w życie nowej ustawy był już zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych od ponad 12 miesięcy (od 5 maja 2008r.). Na marginesie warto jednak nadmienić, że regulacje obu wspomnianych ustaw są bardzo zbliżone w zakresie podstaw prawnych, na bazie których orzekał organ w niniejszej sprawie. Trzeba tu zauważyć, że ustawa z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej przewidywała obligatoryjne (art. 25 ustawy) i fakultatywne (art. 26 ustawy) przyczyny zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia ze służby jest upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia (art. 26 pkt 13 ustawy). Możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby z tego powodu została wprowadzona do ustawy o Służbie Celnej ustawą zmieniającą z dnia 18 marca 2008r. (Dz. U. Nr 53, poz. 311) z mocą od dnia 28 marca 2008r. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący został na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych decyzją przełożonego z dnia "[...]" z powodu wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. Zawieszenie w pełnieniu obowiązków nastąpiło na 3 miesiące tj. od 5 maja 2008r. do 4 sierpnia 2008r. wraz ze zwolnieniem od pełnienia innych obowiązków służbowych. Następnie w związku z wniesieniem przeciwko A. D. aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w dniu 30 czerwca 2008r., decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej, przedłużono mu okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych o kolejne trzy miesiące, tj. od dnia 5 sierpnia 2008 r. do 5 listopada 2008 r. Wobec kolejnych informacji pisemnych z Sądu Rejonowego, że postępowanie karne nadal się toczy, decyzjami z dnia "[...]", okres zawieszenia był przedłużany o kolejne trzy miesiące wraz ze zwolnieniem od pełnienia innych obowiązków. Istotnym jest w tym miejscu wskazać za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2002 r. (II SA 1364/01), że stan, w którym w sprawie karnej zgromadzone dowody pozwoliły na postawienie skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego i wniesienie przez prokuratora stosownego aktu oskarżenia do sądu rejonowego, należy ocenić jako szczególny przypadek uzasadniający przedłużenie zawieszenia w pełnieniu obowiązków, zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Zaznaczyć również trzeba, że skarżący nie kwestionował kolejnych decyzji zawieszających go w obowiązkach służbowych. Nie ulega wątpliwości, że od dnia zawieszenia, a więc od 5 maja 2008 r. do dnia wszczęcia z urzędu postępowania o zwolnienie ze służby czyli do 23 października 2009 r. – upłynęło ponad 500 dni, a więc ponad 12 miesięcy okresu zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków. Okres zawieszenia trwał również przez cały czas postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. Bezspornym jest, że nie ustały wówczas przyczyny zawieszenia, albowiem wszczęte przeciwko skarżącemu postępowanie karne było nadal w toku i nie zostało ono ukończone do dnia orzekania przez sąd administracyjny. Pełnomocnik organu podał bowiem na rozprawie w dniu 13 lipca 2010r., że sprawa karna prowadzona przeciwko skarżącemu nie została jeszcze zakończona (protokół rozprawy, akta sądowe, k. – 89), a rozprawa przed Sądem Rejonowym odbędzie się w dniu 21 lipca 2010 r. Trzeba tu nadmienić, że termin wyznaczenia rozprawy w żaden sposób nie przesądza o zamknięciu sprawy. Trzeba mieć tu również na uwadze kwestie uprawomocnienia się przyszłego wyroku. Wszystko to nie pozwala określić terminu zakończenia sprawy karnej przeciwko skarżącemu. Ocenić zatem należy, że przełożony skarżącego miał prawne podstawy do podjęcia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Warto w tym miejscu wskazać, co podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. (I OSK 319/07), że w określonym stanie faktycznym sprawy, długotrwałe, powtarzające się nieobecności celnika w służbie mogą mieć istotne znaczenie przy ustaleniu zagrożenia dla dobra służby. Wymagają one bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczanie zastępstw, oddawanie wolnych dni za pełnienie przez innych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze służby), mogą zatem dezorganizować pracę służb celnych i uniemożliwiać wywiązywanie się przez te służby z ustawowych obowiązków. Dodatkowo podnieść należy, że przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza nie mogącego pełnić służby. Nie można więc przyjąć, iż brak było związku między okresem zawieszenia funkcjonariusza celnego, a wpływem tego zawieszenia na organizację służby. Organ wykazał to zresztą w uzasadnieniach swoich decyzji jednoznacznie, wskazując, że z uwagi na fakt zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych pozostali funkcjonariusze zmuszeni są do wykonywania jego obowiązków służbowych, co utrudnia prawidłową organizację służby oraz właściwą realizację zadań wynikających z ustawy o Służbie Celnej. Izba Celna nie mogła wywiązywać się w pełni z istotnych zadań nałożonych na nią w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Trzeba ocenić, że długotrwała nieobecność skarżącego mogła dezorganizować pracę Oddziału Celnego i w konsekwencji powodować, że na wschodniej granicy Unii Europejskiej służbę pełniła mniejsza liczba celników. Bez wątpienia rozwiązanie stosunku służbowego ze skarżącym stworzy organowi możliwość przyjęcia do służby innego funkcjonariusza, co spowoduje poprawę stanu kadrowego Oddziału Celnego. Podkreślić ponadto należy, że fakultatywne zwolnienie ze służby zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem. Sąd administracyjny oceniając legalność uznaniowej decyzji o zwolnieniu ze służby, nie może kreować własnej polityki kadrowej. Jest sądem prawa nie mogącym narzucać organowi mającemu prawnie przyznaną swobodę działania, określonego sposobu załatwienia sprawy. Kontrola przez sądy administracyjne decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną. Nie obejmuje celowości decyzji. Sąd administracyjny w tego rodzaju sprawach może jedynie badać, czy uznaniowa decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, II SA/Bk 157/09). Zgodzić się należy z organem, że zarzut przedstawiony skarżącemu w postępowaniu karnym (z 231 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny, Dz. U. 97, Nr 88, poz. 553) należy do najcięższych z przestępstw "urzędniczych" jakich może dopuścić się urzędnik państwowy w związku z wykonywaną funkcją publiczną. W myśl zaś art. 2 ustawy z 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej jednym z podstawowych przymiotów jakie musi posiadać funkcjonariusz celny, aby pełnić służbę, jest posiadanie nieposzlakowanej opinii. Osoba, której postawiono zarzuty popełnienia przestępstwa z art. 231 § 2 Kodeksu karnego, takiej opinii nie posiada. Zasadnie zatem podniósł organ, stwierdzając, że skoro organy ścigania prowadzą przeciwko funkcjonariuszowi postępowanie o popełnienie czynu korupcyjnego, to nie można przyjąć, iż jest on osobą pozostającą poza podejrzeniami o nieuczciwość czy nierzetelność. Podkreślić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działań organu. Wydanie decyzji poprzedziło uzyskanie informacji w sądzie prowadzącym sprawę karną przeciwko skarżącemu, na jakim etapie jest postępowanie karne (akta adm., k. – 27). Z uwagi na to, że nie da się przewidzieć terminu jego zakończenia i w zestawieniu z wykazanymi przez organ problemami kadrowo-organizacyjnymi związanymi z nie wykonywaniem przez skarżącego obowiązków służbowych, z całą pewnością należy stwierdzić, że decyzjom organu nie można zarzucić cech dowolności. Organ zatem zasadnie dokonał rozstrzygnięcia w sprawie i słusznie ocenił, biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, że jedynie dalsze przedłużanie zawieszenia funkcjonariusza celnego w obowiązkach służbowych byłoby niecelowe. Trzeba tu podkreślić, że wbrew temu co podnosi skarżący w skardze, organ wykazał, że w interesie społecznym leży to, żeby czynności celne były wykonywane. Stan zawieszenia funkcjonariusza bezsprzecznie ogranicza zakres wykonywania takich czynności. Organ słusznie podkreślił newralgiczne położenie Oddziału Celnego przy wschodniej granicy Wspólnoty Europejskiej. Nie jest tu też istotne, jak chciałby tego skarżący, precyzyjne określenie daty utraty zaufania organu do skarżącego funkcjonariusza celnego. Z pewnością sam fakt prowadzenia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego wiąże się z utratą takiego zaufania, a także stawia pod znakiem zapytania nieposzlakowaną opinię takiej osoby. Dostrzec także trzeba, że Dyrektor Izby Celnej nie działał w sprawie pochopnie ani ze szczególnym pośpiechem. Nie wykorzystał bowiem od razu możliwości zwolnienia ze służby funkcjonariusza, jakie dawał mu art. 26 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej. Takie rozstrzygnięcie mógłby bowiem podjąć już wcześniej, od razu po upływie 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Jednakże dopiero po ponad 500 dniach organ wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, nie mając przy tym w dalszym ciągu bliskiej i realnej perspektywy zakończenia sprawy karnej przeciwko A. D.. Jednocześnie przyznać należy, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego ma charakter administracyjnoprawny, którego istotną cechą jest wzmożona stabilność zatrudnienia. Wyraża się ona w określeniu między innymi okoliczności, których istnienie stwarza możliwość prawną lub obowiązek zwolnienia celnika ze służby. Przepisy regulujące te kwestie muszą być stosowane ściśle. Niedopuszczalna jest zatem ich rozszerzająca wykładnia. Jednakże nie może mieć miejsca także ich zawężająca interpretacja, mająca sprowadzać się de facto wyłącznie do ochrony funkcjonariuszy, bez uwzględnienia także usprawiedliwionych potrzeb pracodawcy oraz do zapewnienia celnikom większych gwarancji niż wynikają one z istoty tych regulacji. Celem przedmiotowych unormowań jest zapewnienie możliwości realizowania przez funkcjonariuszy celnych powierzonych im zadań o charakterze publicznym bez nieuzasadnionej obawy o utratę miejsca zatrudnienia. Z drugiej zaś strony właśnie rodzaj tych zadań powoduje, że niemożliwe jest zawsze przedkładanie ochrony zatrudnienia celników nad konieczność realizowania przez Służbę Celną powierzonych jej zadań państwa (por. wyrok z dnia 31 stycznia 2008r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OSK 319/07). Warto tu również przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w swoim wyroku z dnia 13 lutego 2007r. (K 46/06) podniósł, że skoro funkcjonariusze Służby Celnej od momentu powołania poddać się muszą regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków, to powinni oni mieć świadomość, że korzystniejsze zasady nabywania przez nich uprawnień emerytalno-rentowych wiążą się ze szczególnymi rygorami pełnienia służby. W konsekwencji funkcjonariusz oczekujący nabycia tychże uprawnień nie może pominąć w swych oczekiwaniach ryzyka związanego z ustawowymi warunkami rozwiązania służby. Zasadnym jest również wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004r. (K 1/04), który w kontekście zasady domniemania niewinności podniósł, że sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach li tylko przywilejów, a bardziej służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne itd. Nie ulega wątpliwości, że na osobach pełniących służbę publiczną ciąży szczególny obowiązek troski o dobro wspólne. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność z ich strony, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność. Dlatego też prawo do zajmowania urzędu, stanowiska lub mandatu w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego w rozumieniu odnoszącym się do sfery prawa cywilnego, administracyjnego czy też ubezpieczeń społecznych i nie można tu mechanicznie stosować zakazów i nakazów odnoszących się do tych sfer. Innymi słowy, swoboda ustawodawcy w ingerowaniu w ich sytuację prawną jest znacznie większa, bo wynika ona z publiczno-prawnego charakteru samej funkcji. Stąd też, niezależnie od konsekwencji karnych, do których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie wyrok w sprawie karnej. W tym miejscu należy dodać, że organ administracji nie uznał A. D. za winnego popełnienia zarzucanych mu czynów. Podstawą zwolnienia ze służby nie było popełnienie przez funkcjonariusza przestępstwa, lecz oskarżenie go o to, i w związku z tym ponad 12 miesięczne zawieszenie go w obowiązkach służbowych. W związku z czym pogląd skarżącego Związku o naruszeniu art. 42 ust 3 Konstytucji RP, statuującego zasadę domniemania niewinności, jest nie do przyjęcia. Nie sposób także przyjąć, że organ naruszył art. 30 Konstytucji RP, poprzez brak poszanowania godności człowieka. Jak już wyżej wskazano organ administracji działając w oparciu o wskazane wyżej przepisy zwolnił funkcjonariusza ze służby, zasadnie uznając, że dobro tej służby za tym przemawia i odpowiednio to uzasadnił. Ustawodawca mając na uwadze nie tylko przywileje funkcjonariuszy celnych, przyjął pewne rozwiązania, zgodnie z którymi uznał wyższość dobra służby nad indywidualnym interesem funkcjonariusza. Chodzi tu między innymi o możliwość zwolnienia go ze służby po upływie 12 miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Powszechnie znanym jest, że część oskarżonych funkcjonariuszy może być uniewinniona. Jednak ustawodawca w takim przypadku zagwarantował im powrót do służby. Mają też wówczas możliwość uzyskania odszkodowania, za niewątpliwie poniesiony uszczerbek. Długotrwałość postępowań karnych, nawet spowodowana ich przewlekłością (niezależną od funkcjonariusza i organów administracji) i ewentualne trudności związane z powrotem do służby i uzyskaniem odpowiedniego odszkodowania, nie mogą mieć wpływu (wbrew stanowisku skarżących) na ocenę zaskarżonej decyzji. Zbędnym było więc przeprowadzenie dowodu z protokołu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka z dnia 3 września 2008r. nie dotyczącego niniejszej indywidualnej sprawy. Dotyczy to też wniosków o przesłuchanie świadków S. S. i J. K., którzy nie mają wiedzy o okolicznościach mogących mieć znaczenie przy rozstrzygnięciu niniejszej indywidualnej sprawy zwolnienia ze służby A. D. Zbędnym było również dopuszczenie dowodów z innych dokumentów zgłoszonych przez skarżących, które to wnioski organ słusznie oddalił postanowieniami, a powtarzanie tej argumentacji należy uznać za niecelowe. Stwierdzić trzeba również, że zarzut działania Dyrektora Izby pod bezprawnym przymusem jest gołosłowny. Skarżący Związek sugeruje, że zaskarżona decyzja zastała wdana na podstawie wytycznych jego przełożonego. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 10 ust 3 pkt. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o służbie celnej, Szef Służby Celnej kieruje Służbą Celną oraz zapewnia sprawne i efektywne wykonywanie jej zadań, w szczególności przez kształtowanie polityki kadrowej w Służbie Celnej. Zdaniem Sądu w ramach polityki kadrowej Szef Służby Celnej może też sugerować dyrektorom izb celnych sposób rozwiązania problemu etatów zajmowanych przez zawieszonych funkcjonariuszy celnych nie wykonujących swoich obowiązków. Powyższe wskazuje, że także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 31 ust 2 Konstytucji RP nie jest usprawiedliwiony. Jednocześnie na marginesie wyjaśnić należy, że Sąd nie mógł samodzielnie przesłuchać wskazanych w skardze świadków, gdyż przeprowadzenia takiego dowodu nie przewiduje procedura sądowadministracyjna. Słuszny jest natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 27 stycznia 2010 r. organ zawiadomił skarżących o prawie zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia się w sprawie przed jej rozstrzygnięciem. Po tej dacie skarżący Związek przedstawił swoje stanowisko w sprawie i zgłosił szereg wniosków dowodowych. Także A. D. po dniu 27 stycznia 2010 r. zgłosił wnioski dowodowe. Po czym 8 marca 2010 r. organ bez ponownego zawiadomienia skarżących o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. wydał zaskarżoną decyzję. Jest to jednak uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy. Wcześniej bowiem organ pouczył skarżących o uprawnieniach płynących z art. 10 § 1 k.p.a. Wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżących zostały oddalone postanowieniami organu, a organ nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego. Ponadto skarżący nie wykazali jaki wpływ na wynik postępowania mogło mieć naruszenie art. 10 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako bezzasadną, należało oddalić.