II SA/Ol 393/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Burmistrza Reszla na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 4 kwietnia 2017 r. nr PN.4131.86.2017 w przedmiocie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez Gminę R jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W (dalej jako Wojewoda) z dnia "[...]"r., "[...]"stwierdzające nieważność załącznika nr "[...]" do uchwały nr "[...]"Rady Miejskiej w R z dnia "[...]"r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R w zakresie: - rozdziału 2 ust. 2.1 pkt 1 tiret czwarty: "na terenie miasta i gminy R zakazuje się prowadzenia działalności związanej z hodowlą, uśmiercaniem (ubojem) i przetwórstwem zwierząt futerkowych", - rozdział 2 ust. 2.1 pkt 2 tiret czwarty: "zakazuje się prowadzenia działalności związanej z hodowlą, uśmiercaniem (ubojem) i przetwórstwem zwierząt futerkowych", - rozdział 2 ust. 2.1 pkt 6 tiret trzeci: "zakazuje się prowadzenia działalności związanej z hodowlą, uśmiercaniem (ubojem) i przetwórstwem zwierząt futerkowych", - rozdział 2 ust. 2.2 pkt 9 "na terenie miasta i gminy R zakazuje się prowadzenia działalności związanej z hodowlą, uśmiercaniem (ubojem) i przetwórstwem zwierząt futerkowych", - rozdziału 11 ust. 11.1 tiret trzeci: "uniemożliwienie prowadzenia działalności związanej z hodowlą, uśmiercaniem (ubojem) i przetwórstwem zwierząt futerkowych", - rozdział 2 ust. 2.2 po wyliczeniach, w brzmieniu: "w wyżej wymienionych terenach i strefach lokalizowania obiektów budowlanych jest możliwa po uzyskaniu uzgodnienia lub pozytywnej opinii właściwych organów administracji publicznej lub gestorów sieci" . Odnośnie zakazu prowadzenia działalności związanej z hodowlą, uśmiercaniem (ubojem) i przetwórstwem zwierząt futerkowych Wojewoda podał, że powyższe zakazy zbyt szczegółowo ingerują w kwestię przysługujące gminie władztwa planistycznego, wkraczając w kompetencję innych organów (w szczególności środowiskowych i sanitarnych) i że owe władztwo planistyczne musi uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Z kolei ustalenie zawarte w rozdziale 2 ust. 2.2 załącznika nr 2 do uchwały – Kierunki zagospodarowania przestrzennego o treści "w wyżej wymienionych terenach i strefach lokalizowania obiektów budowlanych jest możliwa po uzyskaniu uzgodnienia lub pozytywnej opinii właściwych organów administracji publicznej lub gestorów sieci" stanowi normę otwartą, a dodatkowo narusza rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej, jako, że rada gminy nie może cedować swoich uprawnień na inny organ, a tym bardziej przekazywać własnych kompetencji innym podmiotom. W konsekwencji wspomniana uchwala, w przywołanym zakresie, łamie zasadę nieuzależniania przeznaczenia terenu od zdarzeń przyszłych i niepewnych, gdyż wprowadza przepis otwarty uzależniając sposób zagospodarowania terenów od późniejszych opinii, uzgodnień , zgód, warunków. W skardze do Sądu Gmina R reprezentowana przez Burmistrza powyższemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1/ art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że nie miała prawa ustanowić zakazów hodowli zwierząt futerkowych, 2/ art. 2 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 7,9, i 11 w zw. z art. 2 ust. 3 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6 i ust. 2 pkt 3, 10 powyższej ustawy poprzez błędne uznanie, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej stanowi priorytet w stosunku od ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że zakaz hodowli zwierząt futerkowych stanowi naruszenie swobody działalności gospodarczej, a co za tym idzie powoduje nieuzasadnione przekroczenie przez gminne R przysługującego jej władztwa planistycznego, 3/ art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 powyzszej ustawy poprzez nieuwzględnienie chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, który zostałby naruszony poprzez niewprowadzenie zakazu hodowli zwierząt futerkowych. Uzasadniając podała, że ograniczenie hodowli zwierząt futerkowych na masową skalę związane jest z oddolną inicjatywą licznej grypy mieszkańców, gdyż hodowla tych zwierząt jest uciążliwa nie tylko dla mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Wojewoda reprezentowany przez r.pr. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016r., poz. 1066 tj.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016r., poz. 718 tj., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne. Na mocy art. 148 p.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. Podstawą uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego winno być przy tym każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś (red.), "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 766). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016r., poz. 446 tj., dalej jako u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Z mocy art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). W orzecznictwie i literaturze, przyjmuje się, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, str. 303, 304, wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych). W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) - por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, opubl. ONSA z.3/2001, poz. 117. Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.). Nadto obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2003 r., II SA/Wr 1500/03, LEX nr 166985). W niniejszej sprawie zauważyć należy, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Podkreślenia wymaga nadto, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium (planie miejscowym) stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017, poz. 1073 t.j. – dalej jako u.p.z.p.), tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie. Zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, jego zawartość określa art. 10 u.p.z.p. Z kolei pojęcie trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania, a skończywszy na jego uchwaleniu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to, jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium (z uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK |329/12). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie tylko jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz także zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Studium ma być z |założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu |przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 7. Wydanie C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 79-81). Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych, zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Stosownie zaś do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Porównując zatem zakres regulacji odnoszących się do studium i miejscowego planu, stwierdzić należy, że precyzyjne określenie przeznaczenia terenów i granic pomiędzy nimi następuje w miejscowym planie. O ile zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe, o tyle treść studium powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że tak rozumianego celu i istoty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu unieważnione rozstrzygnięciem nadzorczym uregulowania rozdziału 2 ust. 2.1 pkt 1 tiret czwarty, pkt 2 tiret 4, pkt 6 tiret trzeci i pkt 9 oraz rozdziału 11 ust. 11.1 tiret trzeci załącznika nr 2 do uchwały nr XXXIII/235/2017 Rady Miejskiej w R z dnia 23 lutego 2017r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R zakazujące prowadzenia działalności związanej z hodowlą, uśmiercaniem (ubojem) i przetwórstwem zwierząt futerkowych nie spełniają, jako, że w sposób definitywny ustalają przeznaczenie terenów, a ściślej ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, co jest właściwe dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego obowiązkowych elementów), o czym stanowi art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. W rezultacie jednoznaczne przesądzenie o możliwości i sposobie zagospodarowania terenu (właściwie braku) dalece - przez swoją jednoznaczność i kategoryczność określenia przeznaczenia - wykracza poza art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a powyższej ustawy stanowiący, że w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Właśnie rzeczone kierunki zmian w strukturze przestrzenni gminy są istotą i sensem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika także wprost z nazwy własnej studium. Zatem dopuszczenie możliwości ustalenia przeznaczenia, szczegółowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym ograniczenia (także zakaz) w studium stawiałoby pod znakiem zapytania celowość uchwalania miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, skoro normy o charakterze jednoznacznym i szczegółowym w zakresie przeznaczenia terenu i jego zagospodarowania zostały zamieszczone w studium. W takowej sytuacji cła instytucja prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostałaby pozbawiona normatywnego uzasadnienia. Zatem przywołane powyżej uregulowania uchwały naruszają wskazany powyżej art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i jest to istotne naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zatem niedostatek w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym co do identyfikacji naruszonego przepisu nie może stanowić samoistnego powodu do uwzględnienia skargi, tym bardziej, że prezentowane uzasadnienie skarżonego aktu nadzoru oscyluje właśnie wokół hipotezy przywołanego przepisu. Natomiast odnośnie stwierdzenia nieważności rozdział 2 ust. 2.2 po wyliczeniach, w brzmieniu: " w wyżej wymienionych terenach i strefach lokalizowania obiektów budowlanych jest możliwa po uzyskaniu uzgodnienia lub pozytywnej opinii właściwych organów administracji publicznej lub gestorów sieci" Sąd podziela argumentację Wojewody, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu nie powinno zawierać norm określających przyszłe przeznaczenie terenu poprzez uzależniania tego przeznaczenia (przyszłego) od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi. Władztwo planistyczne gminy oznacza między innymi, że rada gminy może określać zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może ona scedować tych uprawnień na inny organ. Zatem w przywołanym zakresie Rada Gminy R wprowadziła normę o charakterze otwartym, uzależniając przyszły sposób zagospodarowania terenów od późniejszych uzgodnień oraz warunków ustalanych jednostronnie przez podmioty trzecie (m. in. gestorów sieci), biorące udział w procesie realizacji inwestycji. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie. W rezultacie zamieszczenie w studium regulacji o charakterze informacyjnym stanowi istotne naruszenie zasad jego sporządzania skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Z powyższych względów uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.