II SA/Ol 394/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi J. K. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oddala skargę WSAAvyr.1 - sentencja wyroku Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 sierpnia 2005r. p. E. i J. K. oraz p. B. i R. G., Starosta decyzją nr "[...]" z dnia "[...]"sierpnia 2005r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i J. K. oraz B. i R. G. pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr "[...]" w miejscowości T., gm. S. W dniu 21 września 2005r. J. K. wystąpił do Starosty o przeniesienie pozwolenia na budowę domku letniskowego na działce nr "[...]" w T., gm. S. na małżonków J. i J. K. W dniu 28 września 2005r. przedłożył organowi oświadczenie p. B. i R. G. o zrzeczeniu się praw do pozwolenia na budowę w związku ze zbyciem praw do tej działki na rzecz J. K i J. K. oraz przedłożył odpis skrócony aktu zgonu E. K., z którego wynika, iż zmarła w dniu "[...]"2003r. Postanowieniem z dnia "[...]"października 2005r. Nr "[...]" Starosta, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o wznowieniu postępowania dotyczącego wydanego pozwolenia budowlanego na budowę budynku letniskowego na działce nr "[...]", w obrębie T., gm. S. W uzasadnieniu wskazał, iż wyszły na jaw nowe istotne okoliczności faktyczne, które nie znane były organowi w momencie wydawania decyzji, a mianowicie jedna z inwestorek – E. K. zmarła w dniu "[...]"2003r. Po przeprowadzeniu postępowania na skutek wznowienia postępowania, Starosta, decyzją z dnia "[...]"stycznia 2006r. nr "[...]", działając na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 1071, ze zm.), uchylił własną decyzję z dnia "[...]"sierpnia 2005r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku letniskowego oraz odmówił J. K. i J. K. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wskazanego domku letniskowego na działce nr "[...]" w obrębie T., gm. S. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż J. K., w związku z odkupieniem od państwa G. ich udziału we wskazanej wyżej nieruchomości, wystąpił o przeniesienie pozwolenia na budowę domku letniskowego na niego i J. K. Na skutek tego wniosku Starosta ustalił, że E. K., na rzecz której między innymi zostało wydane pozwolenie na budowę, zmarła w dniu "[...]"2003r., a wobec tej okoliczności w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę i wydania decyzji w tym przedmiocie, już nie żyła. W związku z tym w ocenie organu I instancji zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż ta istotna okoliczność nie była znana organowi w dniu wydania pozwolenia na budowę. Dlatego też Starosta wznowił postępowanie, a następnie uchylił przedmiotowe pozwolenie na budowę, wobec wydania decyzji na rzecz osoby nie będącej stroną. Organ I instancji wskazał również w uzasadnieniu, iż nieprzedłożenie przez inwestorów wymaganych dokumentów uniemożliwiło mu wydanie pozwolenia na budowę. Wojewoda, na skutek odwołania J. K. i J. K., decyzją z dnia "[...]"kwietnia 2006r. nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ocenę dokonaną przez organ I instancji. Wskazał, iż z załączonych do akt sprawy dokumentów (odpisu księgi wieczystej Nr "[...]" oraz postanowienia Sądu Rejonowego sygn. akt "[...]" z dnia "[...]"2004r., o stwierdzeniu nabyciu spadku po E. K.) wynika, że właścicielami działki o nr "[...]" w miejscowości T. gm. S. są J. K., J. K. oraz C. K., który posiada prawo do 1/8 części działki z tytułu dziedziczenia po E. K. Wojewoda podkreślił, iż skoro przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność, to inwestor skutecznie wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli przedstawi zgodę wszystkich współwłaścicieli działki . Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż Państwo K. mogą ponownie wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego domu letniskowego, przedstawiając zgodę C. K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. K. i J. K. podnieśli, że organ nie miał podstaw do podjęcia decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę i wyrazili wątpliwość co do podstawy rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 28 i 33 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazali, że nie stwierdzili naruszeń i nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy. Zdaniem skarżących spełniają wymagania określone w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Wyjaśnili, że nie negują prawa C. K. do 1/8 części działki, lecz w ich ocenie okoliczność ta nie powinna stanowić podstawy do odebrania im prawa do budowy domu. Skarżący podnieśli, iż w przedłożonym wypisie z księgi wieczystej figurują prawni właściciele wskazanej działki, czego nie uwzględnił organ I instancji. Z tego powodu ich zdaniem zaskarżona decyzja jest niewłaściwa i krzywdząca. Ponadto zarzucili organowi naruszenie swoich dóbr osobistych, gdyż Starosta traktuje Państwa G. jako inwestorów, bowiem we wszystkich pismach informuje ich o kolejnych etapach postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, iż aby skutecznie wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestorzy będący współwłaścicielami działki muszą przedstawić zgodę na planowaną inwestycję pozostałego współwłaściciela działki, czego nie uczynili w przeprowadzonym w tej sprawie postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 az późn. zm.), sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ ). Zaskarżonej decyzji nie można przypisać tego rodzaju naruszeń prawa, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W pierwszej kolejności należy rozpatrzyć kwestię zasadności uchylenia decyzji z dnia "[...]"sierpnia 2005r. w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę domku letniskowego na działce nr "[...]" w miejscowości T., gmina S. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż decyzja ta została wydana zgodnie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Z przedłożonych Staroście dokumentów wynikało jednoznacznie, iż wszyscy współwłaściciele, w tym E. K., złożyli wymagane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji nie został wówczas poinformowany, że E. K. zmarła w dniu "[...]"2003r. Powzięcie przez organ I instancji wiadomości o tej okoliczności obligowało do wznowienia postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: Kpa. Stosownie do powołanego wyżej przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Fakt zgonu E. K. nie był wcześniej znany temu organowi, natomiast był bardzo istotny dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ w takiej sytuacji zmarła nie mogła być stroną, w związku z czym powinna zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Art. 28 Kpa, stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, natomiast art. 29 Kpa, wskazuje m.in., że stronami postępowania są osoby fizyczne. Przepis ten określa zatem, kto może być stroną w sensie procesowym (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Zakamycze, 2005, wyd. II, s.246-247). W oparciu o ten przepis w zw. z art. 30 § 1 Kpa należy stwierdzić, iż osoby fizyczne posiadają zdolność występowania w postępowaniu administracyjnym jako strony od chwili urodzenia do chwili śmierci. Zdolność proceduralna osoby fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci, bowiem z tą chwilą ustaje zdolność prawna człowieka. Z chwilą śmierci osoby fizycznej wygasają jej prawa i obowiązki o charakterze osobistym, natomiast prawa zbywalne przechodzą na następców prawnych stosownie do ich uprawnień w tym zakresie określonych w odrębnych przepisach prawa – Kodeksie cywilnym. W wyżej zacytowanym opracowaniu podkreślono, iż "w przypadku gdy osoba zmarła przed dniem wszczęcia postępowania administracyjnego, postępowanie to nie może być wszczęte z udziałem tej osoby". Dlatego też organ I instancji zasadnie w oparciu o art. 151 § 1 pkt. 2 Kpa uchylił decyzję z dnia "[...]"sierpnia 2005r. ("[...]"), którą udzielił pozwolenia na budowę miedzy innymi E. K., gdyż osoba ta w momencie wydania tej decyzji już nie żyła, a więc nie mogła nabyć prawa wynikającego z pozwolenia na budowę. Instytucja wznowienia postępowania zobowiązuje organ administracji do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, wobec czego Starosta w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 Kpa ponownie zobowiązany był wypowiedzieć się w kwestii pozwolenia na budowę przedmiotowego domku letniskowego. W tym zakresie, po wznowieniu postępowania, organ administracji publicznej rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne, czyli rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego organ I instancji, po powzięciu wiadomości odnośnie zmiany stanu własności nieruchomości, wezwał inwestorów do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej ich prawo do nieruchomości wraz ze stosownymi oświadczeniami o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wskazaniem osób powołanych do dziedziczenia po zmarłej. J. K. i J. K. przedłożyli organowi wypis z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości oraz postanowienie Sądu Rejonowego o stwierdzeniu nabyciu spadku po E. K., z którego wynikało, iż 1/2 spadku nabył jej syn C. K. Z tytułu dziedziczenia jest on zatem współwłaścicielem działki nr "[...]" w miejscowości T. gm. S., przy czym ustalono także z przedłożonego odpisu z księgi wieczystej nr "[...]" prowadzonej dla tej nieruchomości, że jego prawo nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Nadal jako współwłaściciele nieruchomości widnieją tam J. K. oraz E. K. na prawach wspólności ustawowej w ½ części oraz J. K. oraz J. K. na prawach wspólności ustawowej w ½ części. W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skarżących, iż organ I instancji nie uwzględnił zapisów księgi wieczystej. Dla wyjaśnienia należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r., nr124, poz.1361 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Zaś w myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jednakże stosownie do art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest ujawnione może żądać usunięcia niezgodności. A więc rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w takich sytuacjach upada. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż współwłaścicielem nieruchomości jest C. K., bowiem z przedłożonych dokumentów - postanowienia Sądu Rejonowego z dnia "[...]" sygn. "[...]" wynika, iż spadek po E. K. na podstawie ustawy nabyli mąż J. K. i syn C. K. w ½ części spadku każdy z nich. Przechodząc od tych rozważań na grunt przepisów prawa budowlanego należy wskazać, iż jednym z warunków uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), jest złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego ( zob. wyrok NSA z dnia 2 października 1986 r., IV SA 400/89, ONSA 1986/2, poz. 56). Dlatego też, w przypadku współwłasności, którą w niniejszej sprawie ustalono bezspornie, uwzględnić należy m.in. przepis ar. 199 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Skoro powołany przepis wymaga we wskazanej wyżej sytuacji zgody wszystkich współwłaścicieli, to brak zgody chociażby jednego z nich uniemożliwia przyjęcie, że został spełniony warunek określony w art. 199 Kc. Stwierdzić zatem należy, iż w przypadku nieruchomości objętej współwłasnością oświadczenie powyższe powinno zawierać zgodę wszystkich współwłaścicieli (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005r. w sprawie II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006/3/88, wyrok NSA z 17 sierpnia 1998r., w sprawie IV SA 585/96, Wspólnota 1998/48/27). Zatem w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę mogło być wydane skarżącym, po uzyskaniu przez nich zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane współwłaściciela przedmiotowej działki C. K. Inwestorzy zaś taką zgodą nie dysponowali. W tej sytuacji, organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę domku letniskowego na działce nr "[...]" w miejscowości T. gm. S. W związku z powyższym, odnosząc się do zarzutu skarżących, należy zauważyć, że fakt, iż spełnili oni pozostałe warunki do wydania na ich rzecz pozwolenia na budowę, nie zwalnia ich z uzyskania zgody współwłaściciela działki na tę inwestycję. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia dóbr osobistych skarżących na skutek doręczania decyzji w tej sprawie zapadłych p. B. i R. G. - poprzednim współwłaścicielom nieruchomości – wyjaśnić pozostaje, że ochrony z tytułu naruszenia dóbr osobistych skarżący mogą ewentualnie dochodzić na drodze powództwa przed sądem powszechnym. Wobec braku w tym stanie rzeczy podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.