II SA/Ol 394/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2025 r. sprawy ze skargi J.W. i K.W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z 6 maja 2021 r. Starosta O. (dalej: organ I instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.B. pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej z instalacjami, z dojściem i dojazdem, miejscami postojowymi na działce nr A obręb [...], gmina B., a następnie decyzją z 18 stycznia 2023 r. przeniósł tę decyzję na rzecz J. i K.W. (dalej: skarżący). We wniosku z 22 sierpnia 2024 r. skarżący wnieśli o zmianę przedmiotowego pozwolenia na budowę. Decyzją z 18 grudnia 2024 r., na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), organ I instancji odmówił zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Podjęte rozstrzygnięcie uzasadnił niezgodnością rozwiązań zamiennych z uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rekreacyjnych położonych w K. gmina B. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2008 r., Nr [...], poz. [...]; dalej: uchwała, plan miejscowy) w jednostce oznaczonej symbolem ML.04 - tereny zabudowy rekreacji indywidualnej. Wskazał, że z dokumentacji projektowej wynika, że proponowana zmiana dotyczy rezygnacji z budowy części garażowej budynku, która zlokalizowana była na granicy sąsiedniej działki, tym samym po zmianie budynek nie będzie przylegał do granicy działki sąsiedniej i nie będzie budynkiem w zabudowie bliźniaczej. Według organu I instancji z zapisów planu miejscowego wynika natomiast, że na tym terenie można realizować jedynie zabudowę bliźniaczą w sposób pokazany na załączniku graficznym nr 1 do uchwały, tj. na granicy działki. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji skarżący podnieśli, że plan miejscowy nie wprowadza jednoznacznych zapisów wykluczających zabudowę wolnostojącą. Brak jest również urbanistycznego i funkcjonalnego uzasadnienia dla ograniczenia zabudowy wyłączne do bliźniaczej. W ocenie skarżących przyjęcie obowiązku realizacji zabudowy bliźniaczej generuje znaczne trudności techniczne, finansowe oraz sąsiedzkie, co ogranicza swobodę w zagospodarowaniu działki. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: organ odwoławczy), decyzją z 17 kwietnia 2025 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że proponowane zmiany dotyczące projektowanego budynku rekreacji indywidualnej stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiany charakterystycznych parametrów tego budynku, tj. jego długości, szerokości i powierzchni zabudowy, przekraczają wskaźniki ustalone w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. a i b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418; dalej: p.b.), dlatego też organ I instancji obowiązany był do sprawdzenia tych zmian, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 w związku z art. 36a ust. 3 p.b., w pierwszej kolejności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Organ odwoławczy zauważył, że niesporny jest fakt, że działka inwestycyjna położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem ML.04, opisanym jako teren rekreacji indywidualnej. Przepisy szczegółowe dla tego kwartału określiły zasady lokalizacji budynków na działkach budowlanych w sposób, w jaki przedstawione zostały na rysunku planu. Z kolei na rysunku planu pokazana została zabudowa w formie budynków bliźniaczych. W konsekwencji organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, że zaprojektowana zmiana, w wyniku której ma powstać budynek wolnostojący, nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. W świetle powyższego organ odwoławczy za zasadne uznał nałożenie na skarżących postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. obowiązku zaprojektowania budynku rekreacji indywidualnej zgodnie z oznaczeniem określającym zasady lokalizacji budynków na załączniku graficznym nr 1 do uchwały, a w konsekwencji niezastosowania się przez skarżących do tego postanowienia, wydanie na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. decyzji odmownej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wyjaśnił, że jedynie z faktu, że na rysunku planu miejscowego graficznie zamieszczone zostały jednakowe symbole określające zasady lokalizacji budynków na granicy z sąsiednią działką budowlaną dla jednostek planistycznych oznaczonych symbolami ML.01, ML.03, ML.04 i ML.05, ML.06, ML.07, ML.08 nie można wywodzić takich samych zasad lokalizacji budynków, w sytuacji gdy ustalenia szczegółowe zawarte w części tekstowej planu wprowadzają w tym zakresie różnice. Gdyby bowiem zamiarem prawodawcy lokalnego było dopuszczenie w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem ML.04 zabudowy wolnostojącej, wprowadziłby taki zapis jak to ma miejsce w odniesieniu do kwartałów o symbolach ML.05, ML.06, ML.07, ML.08, w których zabudowa może być realizowana w formie zarówno budynków wolnostojących, jak i bliźniaczych. Dla tych jednostek planistycznych plan określił również maksymalną szerokość elewacji, inną dla budynków wolnostojących i inną dla budynków bliźniaczych. Zatem rozróżnienie formy zabudowy dla tych dwóch grup jednostek planistycznych było świadomym zamiarem autora planu, pomimo jednakowego oznaczenia na rysunku planu. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 p.b. organ sprawdza zgodność projektów z ustaleniami planu miejscowego. Nie ocenia natomiast zasadności rozwiązań urbanistycznych przyjętych w tym planie. Na ocenę zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym bez wpływu pozostają również względy ekonomiczne związane z koniecznością zastosowania mniej lub bardziej skomplikowanych rozwiązań konstrukcyjnych. W skardze na powyższą decyzję, skarżący zarzucili jej: 1/ naruszenie art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie przez organ, że rozwiązania zamienne są niezgodne z planem miejscowym, w sytuacji gdy: – występowały co do tego wątpliwości interpretacyjne, a przede wszystkim brak zgodności części tekstowej z częścią graficzną planu miejscowego, które powinny być rozstrzygane na korzyść strony, – organ przyjął założenie, że planowanie zagospodarowania terenu przez gminę jest nieograniczone, co jest sprzeczne z założeniem art. 15 u.p.z.p., – organ rozszerzył definicję "budynku gospodarczego" oraz "garażu", których dotyczy zakaz lokalizacji w zabudowie wolnostojącej, na dom w zabudowie jednorodzinnej, co stanowi nadużycie prawa, 2/ naruszenie art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. poprzez brak uwzględnienia, że aby stworzyć zabudowę bliźniaczą skarżący muszą uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej działki, a taka zgoda nie została wyrażona. Tym samym brak akceptacji rozwiązania zamiennego uniemożliwia zrealizowanie inwestycji, a w konsekwencji ogranicza prawo skarżących do dysponowania swoją nieruchomością, 3/ naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie istotny interes skarżących, przejawiające się dokonaniem dowolnej oceny materiału dowodowego, czego konsekwencją było przyjęcie, że: – rozwiązania zamienne są niezgodne z planem miejscowym, podczas gdy w § 8 uchwały w stosunku do terenów oznaczonych symbolami ML.01, ML.03 oraz ML.04 jasno wskazano "nie dopuszcza się lokalizacji wolnostojących budynków gospodarczych i garaży" (pkt 2), zaś w stosunku do terenów oznaczonych symbolami ML.05, ML.06, ML.07 i ML.08 - "zabudowa realizowana w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych - zasady lokalizacji budynków bliźniaczych zastały pokazane na rysunku planu" (pkt 1). Wobec tego, rozwiązania zamienne są zgodne z planem miejscowym, a przede wszystkim są zasadne i jednolite z obszarem oznaczonym symbolem ML.06, który znajduje się po przeciwnej stronie drogi wewnętrznej, – brak wyjaśnienia dlaczego definicja "budynku gospodarczego" oraz "garażu" została rozszerzona o zabudowę jednorodzinną. W opisie wyrysu brak jest informacji, że nie można lokalizować tego rodzaju zabudowy na obszarze ML.04, 4/ naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, 5/ naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP przejawiające się naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego oraz wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu sąd stwierdzi, że nie narusza on prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności to obowiązany jest skargę oddalić. W niniejszej sprawie skarga podlega oddaleniu. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia prawa, które uzasadniłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów. W warunkach niniejszej sprawy istotą sporu jest dopuszczalność lokalizowania na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ML.04 (tereny zabudowy rekreacji indywidualnej) wolnostojących budynków rekreacji indywidualnej. Według organów na tym terenie można realizować jedynie zabudowę bliźniaczą. W efekcie dokonanej przez skarżących odmiennej interpretacji zapisów tego planu, brak zastosowania się przez nich do postanowienia organu I instancji, wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., skutkował podjęciem przez ten organ decyzji na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. – odmawiającej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, jest zgodna z prawem. Sąd podziela bowiem stanowisko organów co do tego, że zaprojektowana zmiana, w wyniku której ma powstać budynek wolnostojący, nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z dwóch integralnie związanych ze sobą części – tekstowej i graficznej. Części te tworzą całość i są integralnymi, równorzędnymi częściami planu, co oznacza że nie można odczytywać części tekstowej (treści uchwały) planu bez analizy odpowiadającej jej części graficznej. Część tekstowa planu zawiera normy prawne, zaś rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku i stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 6 sierpnia 2025 r., II SA/Gd 344/25, CBOSA). W warunkach niniejszej sprawy w stosunku do terenu oznaczonego symbolem ML.04 (teren zabudowy rekreacji indywidualnej) prawodawca lokalny w części tekstowej planu miejscowego (§ 8) wskazał, że zasady lokalizacji budynków na działkach budowlanych zostały pokazane na rysunku planu (pkt 3). Odesłał tym samym do ustaleń planu miejscowego wyrażonych graficznie. Na rysunku planu przedstawił zaś zabudowę w formie budynków bliźniaczych. W świetle zatem postanowień tekstowych i graficznych planu miejscowego odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem ML.04 odczytywanych kompleksowo organy prawidłowo przyjęły, że prawodawca lokalny nie zaplanował na tym terenie zabudowy w formie wolnostojących budynków rekreacji indywidualnej. Dodatkowo zaś nie dopuścił na tym terenie lokalizacji wolnostojących budynków gospodarczych i garaży, co znalazło odzwierciedlenie w formie wyraźnego zakazu (pkt 2). Wbrew bowiem zarzutom skargi dopuszczalność lokalizacji wolnostojących budynków rekreacji indywidualnej nie jest konsekwencją tego zapisu, lecz wskazanych wyżej postanowień tekstowych i graficznych planu miejscowego. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że gdyby zamiarem prawodawcy lokalnego było dopuszczenie na tym terenie zabudowy wolnostojącej wprowadziłby w części tekstowej tego planu odpowiednie zapisy w tym zakresie, tak jak zapis, który odniósł do terenu oznaczonego symbolami ML.05, ML.06, ML.07, ML.08 w brzmieniu: "zabudowa realizowana w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych - zasady lokalizacji budynków bliźniaczych zastały pokazane na rysunku planu" (pkt 1). Zgodnie bowiem z zasadą racjonalnego prawodawcy, mającą źródło w art. 2 Konstytucji RP, treść konkretnych przepisów planu miejscowego należy odczytywać, biorąc pod uwagę całość zapisów tego planu, traktowanego jako spójny z punktu widzenia prakseologicznego system norm. Z samego tylko zamieszczenia na rysunku planu jednakowych symboli określających zasady lokalizacji budynków na granicy z sąsiednią działką budowlaną dla terenu oznaczonego symbolem ML.04 i terenów oznaczonych symbolami ML.05, ML.06, ML.07, ML.08 nie można wywodzić zatem takich samych zasad lokalizacji budynków, w sytuacji gdy ustalenia szczegółowe zawarte w części tekstowej planu miejscowego wprowadzają w tym zakresie różnice. W konsekwencji w warunkach niniejszej sprawy nie można uznać, że postanowienia planu miejscowego odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem ML.04 budzą wątpliwości interpretacyjne. W sytuacji zatem niezastosowania się przez skarżących do obowiązku zaprojektowania budynku rekreacji indywidualnej zgodnie z oznaczeniem określającym zasady lokalizacji budynków na załączniku graficznym nr 1 do uchwały, nałożonego postanowieniem, wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., prawidłowe było wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. Słusznie organ odwoławczy zauważył również, że w ramach obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 p.b. organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ocenia natomiast zasadności rozwiązań urbanistycznych przyjętych w tym planie. Wszelkie zastrzeżenia skarżących co do rozwiązań przyjętych w planie miejscowym nie mogą być też przedmiotem kontroli Sądu, gdyż granice niniejszej sprawy wyznacza przedmiot zaskarżenia, a tym jest decyzja odmawiająca zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a nie plan miejscowy. To czy w toku jego uchwalania doszło do naruszenia tzw. władztwa planistycznego może być przedmiotem kontroli jedynie przy rozpatrywaniu sprawy ze skargi na ten plan miejscowy. W konsekwencji stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.